II SA/Łd 901/07

Dnia 16 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi K. L.-S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki szklarni 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. L.-S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 25 stycznia 2007 roku K. L – S. złożyła wniosek o rozbiórkę obiektu budowlanego, znajdującego się na działce bezpośrednio sąsiadującej z jej działką. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że właściciele nieruchomości na której jest przebudowana szklarnia rozpoczęli prace w 2002 roku, natomiast do dnia złożenia wniosku prace te nie zostały zakończone, zatem zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. W ocenie skarżącej obecny stan budowy zagraża bezpieczeństwu ludzi i powoduje szkodę w jej murowanym ogrodzeniu oraz garażu Pismem z dnia 8 marca 2007 roku wnioskodawczyni dodatkowo wskazała, że od 2005 roku stan budowli uległ znacznemu pogorszeniu. Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt ten jest objęty decyzją z dnia [..] o pozwoleniu na budowę. Kontrola budowy przeprowadzona w dniu 18 kwietnia 2007 roku wykazała, że budowa prowadzona jest z zachowaniem wymogów przewidzianych przez prawo budowlane, w szczególności roboty prowadzone są bez istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji nie stwierdził, aby wykonywane roboty zagrażały życiu czy zdrowiu ludzi. Organ wskazał również, że ewentualne zaprzestanie robót na okres dłuższy niż dwa lata skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła K. L-S. W uzasadnieniu wskazała, że w protokole kontrolnym z dnia 18 kwietnia 2007 roku odnotowano wykonanie prac, ale bez wskazania okresu ich przeprowadzenia. W ocenie skarżącej treść protokołu, ani zaskarżona decyzja nie potwierdzają, aby prace były wykonywane w oparciu o ważną decyzję. Decyzją z dnia [..] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa, której dotyczy odwołanie była już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [..]. Wobec powyższego organ I instancji nie miał podstaw prawnych do ponownego prowadzenia postępowania tożsamego w swej istocie z postępowaniem wcześniejszym, przy niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie organu odwoławczego jakkolwiek postępowanie organu I instancji było wadliwe to brak jest podstaw do uchylenia decyzji I instancji, gdyż decyzją tą organ nie rozstrzygał sprawy co do istoty, lecz umorzył postępowanie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K L-S podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu i we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 29 listopada 2007 roku skarżąca wniosła o załączenie do akt sprawy dziennika budowy z wpisami prac wykonanych od 2002roku, uprawnień budowlanych kierownika budowy, oświadczeń kierownika budowy oraz inspektora nadzoru budowlanego, stwierdzających przejęcie obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, w celu ustalenia prawidłowości prowadzenia adaptacji szklarni na magazyn artykułów przemysłowych. Skarżąca zarzuciła, iż nie miała możliwości zapoznania się z tymi dokumentami podczas postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku skarżąca podniosła dodatkowo, iż w toku oględzin miejsca budowy przedstawiciel PINB wykonał dokumentację fotograficzną, której jej nie okazano, ani nie załączono do akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych, zawartych w piśmie skarżącej z dnia 29 listopada 2007r. (k.25 akt sądowych), gdyż kognicja sądu administracyjnego, ograniczona do kontroli legalności decyzji, wyłącza możliwość czynienia przez wojewódzki sąd administracyjny ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Wprawdzie w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Jednakże postępowanie dowodowe prowadzone przez sąd ma charakter wyjątkowy, jedynie uzupełniający, nie może zastępować ustaleń poczynionych przez organy. Tymczasem skarżąca wniosła o załączenia dokumentów, które zwłaszcza wpisy do dziennika budowy) mogły mieć zasadnicze znaczenie dla poczynionych ustaleń, winny zostać poddane wnikliwej ocenie przez organy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy administracji obu instancji z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło w konsekwencji uniemożliwić prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja została wydana przy przyjęciu założenia, że wszczęte przed organem pierwszej instancji postępowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [..] Tożsamość sprawy będzie istniała wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. Komentarz - Kodeks postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski C.H. Beck 2006 str. 747 ) . Trafnie zarzuca skarżąca, że tak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego nie można zaakceptować, bowiem już we wniosku ze stycznia 2007roku wyraźnie wskazała, iż zmienił się stan faktyczny – pogorszenie bezpieczeństwa budowy, długie przerwy w prowadzeniu prac. Tak więc przedmiotem wniosku jest nie tylko kwestionowanie istnienia ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę –modernizację.. . Organ odwoławczy błędnie zatem założył, ze rozpatrywana sprawa jest w każdym aspekcie tożsama ze sprawą zakończoną w 2005 roku [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do rozpatrzenia odwołanie i oceny zarzutów w nim podniesionych. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy. Błędna ocena okoliczności faktycznych stała się przyczyną zaniechania rozpatrzenia zarzutów skarżącej i wadliwego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, co stanowi podstawę jej uchylenia określoną w art. 145 §1 pkt1 lit. "c" p.p.s.a. Nie może być uznana za zgodną z prawem także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [..]. PINB przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zasad postępowania dowodowego, określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a.. Organ administracji argumentując swe rozstrzygnięcie ograniczył się jedynie do zdawkowego stwierdzenia, iż przedmiotowe roboty budowlane prowadzone są zgodnie z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz bez istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę . W uzasadnieniu decyzji organ nie stwierdził wykonywania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia . Wskazał również , że ewentualne zaprzestanie robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, na okres dłuższy niż dwa lata , skutkuje wydaniem w organie administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę, nie stanowi jednak podstawy do nakazania rozbiórki obiektu. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie zostały należycie uzasadnione. Postępowanie wyjaśniające było nader pobieżne. Jedynym przeprowadzonym dowodem w sprawie jest dowód z oględzin i załączony do akt administracyjnych lakoniczny protokół z tychże oględzin, który nie odzwierciedla rzeczywistego stanu technicznego obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Brak w aktach dokumentacji fotograficznej, wykonanej wg skarżącej w dniu oględzin. Zatem protokół nie odzwierciedla także przebiegu oględzin. W aktach administracyjnych brak decyzji o pozwoleniu na budowę, od której, jak się zdaje organ winien rozpocząć zbieranie dokumentacji. Skarżąca podniosła w skardze, a wcześniej w odwołaniu, że prace budowlane prowadzone na działce nr 183 zostały przerwane na okres dłuższy niż dwa lata. Organ administracji winien odnieść się do tych informacji, zwłaszcza w kontekście odmiennych twierdzeń inwestorów oraz załączonych przez skarżącą zdjęć z placu budowy, które wskazują na zaniedbania robót i długie przerwy w pracy. Ponadto organ dysponując protokołami z 16 marca 2005 roku oraz 18 kwietnia 2007 roku powinien dokonać ich porównania, celem ustalenia zakresu przeprowadzonych prac. W razie powzięcia wiadomości co do faktu przekroczenia przez inwestora wskazanego w art. 37 ust.1 prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku ( Dz. U. Nr 89, poz. 414) okresu 2 - letniego, organ nadzoru budowlanego winien skierować podanie skarżącej zgodnie z art. 65 kpa do organu administracji architektoniczno- budowlanej. Zauważyć należy ponadto, że skarżąca wskazywała, iż stan obiektu budowlanego zagraża bezpieczeństwu ludzi oraz wyrządza szkodę w jej garażu i murowanym ogrodzeniu. Z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji przeprowadził postępowanie w tym zakresie ( jedynie postępowanie w sprawie stanu naniesień na nieruchomości skarżącej objęte zostało odrębnym postępowaniem). Powyższe twierdzenia obligują organ administracji do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia jakości wykonywanych prac, ewentualnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i w przepisach prawa budowlanego. W szczególności istotne jest ustalenie w oparciu o art. 50 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego, czy stan prac budowlanych w okresie objętym wnioskiem skarżącej może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi szczegółową konfrontację pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem, a faktycznie wykonywanymi robotami budowlanymi . Ponadto oceni zakres przeprowadzonych prac adaptacyjnych w okresie objętym wnioskiem skarżącej z uwzględnieniem czasu ich realizacji, zbada również sposób prowadzenia prac budowlanych pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co pozwoli na poczynienie prawidłowych ustaleń i w konsekwencji zastosowanie właściwych przepisów przy orzekaniu. Organ zadba również, aby pozwolenie na budowę wraz z projektem i dokumentacją fotograficzną sporządzoną podczas oględzin w dniu 18 kwietnia 2007 roku zostały załączone do akt administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1 p.p.s.a. P.H.