II SA/Łd 901/08

Dnia 25 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. przy udziale --- sprawy ze skargi K.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie płatności obszarowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...]r. nr [...] w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. ar Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Rejonowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej na rok 2007. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzja z dnia 7 maja 2008 roku przyznał K. K., płatności do gruntów rolnych na roku 2007 w wysokości 7.858,51 zł, w tym jednolita płatność obszarowa, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz przyznał płatność cukrową w wysokości 3.222,15 zł. Mocą tej samej decyzji organ odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W uzasadnieniu, w odniesieniu do odmowy przyznania płatności obszarowej organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin na pasze, uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosiła 4,49 ha. Powierzchnia deklarowana kwalifikowana do uzupełniającej płatności obszarowej to 4,49 ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 4,38 ha. Na podstawie informacji zawartych w rejestrze zwierząt oznakowanych wyliczona liczba zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe wynosi 0,00 DJP. Po uwzględnieniu warunków przyznania płatności zwierzęcej, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), powierzchnia wynosi 0 ha. W tej sytuacji wyliczona kwota uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych wynosi 0 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. wskazał, że płatność nie została mu przyznana z powodu zaistniałej pomyłki przy nadaniu numeru siedziby stada. Wyjaśnił, że prowadzone gospodarstwo rolne przejął w maju 2003 roku po rodzicach wraz ze stadem. Tym niemniej numer stada w rejestrze nie został zmieniony. Do tej zmiany doszło dopiero dnia 16 czerwca 2006 roku. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ, w odniesieniu do kwestii spornej płatności wyjaśnił, że powodem odmowy przyznania tej płatności był fakt stwierdzenia, iż odwołujący się nie był posiadaczem zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Szczegółowe warunki przyznania tej płatności określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Ustalając uprawniania do płatności organ ustala przede wszystkim czy rolnik był w okresie referencyjnym (czyli od dnia 1 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku) posiadaczem zwierząt, które w tym czasie wpisane lub zostały przez niego zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych. Liczbę zwierząt takich jak bydło, owce i kozy, ustala się na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych (§ 4 ust. 4 w/w rozporządzenia). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu, że odwołujący się był posiadaczem stada, ale zgłosił pierwsze przemieszczenie stada do swojej siedziby w dniu 16 czerwca 2006 roku. Okres referencyjny, na podstawie którego ustalana jest liczba zwierząt kończył się z dniem 31 marca 2006 roku, zatem nie został spełniony warunek przyznania płatności, o którym stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia. W konkluzji uzasadnienia organ zwrócił uwagę na naruszenie przez organ I instancji wymogów określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję K. K. złożył skargę w zakresie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin zielonych przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach rolnych. W motywach skargi K. K. wyjaśnił, że w maju 2003 roku przejął gospodarstwo rolne po rodzicach, dnia 5 września 2003 roku przepisał on w organie I instancji zwierzęta, ale numer stada pozostał ten sam. Zaświadczenie o nadaniu mu numeru identyfikacyjnego otrzymał dnia 27 kwietnia 2004 roku. Z racji tego, że w dniu 5 września 2003 roku nie zmieniono numeru stada, skarżący był przekonany, że numer po ojcu będzie właściwy. Do dnia 16 czerwca 2006 roku kupował kolczyki dla zwierząt na numer nadany ojcu i nikt w organie tego nie kwestionował. W organie I instancji, w paszportach zwierząt przekreślano jedynie nazwisko ojca i wpisywano jego, a numer gospodarstwa pozostał ten sam. W konkluzji skarżący podał, że od samego początku, czyli od 5 września 2003 roku zwierzęta nieprzerwanie przypisane były do jego nazwiska, a pomyłki związane z nadaniem numeru gospodarstwa nie wyniknęły z jego winy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ ponownie wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu, że skarżący przejął gospodarstwo rolne po rodzicach w maju 2003 roku, ale przemieszczenie stada zgłosił dopiero w czerwca 2006 roku. Numer siedziby stada jest niezbywalny, zatem skarżący nie mógł przejąć gospodarstwa wraz z numerem siedziby stada, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, Dz. U. z 2004 roku Nr 10, poz. 76 ze zm.). Nawet gdy nie nastąpi fizyczne przemieszczenie stada, ale ulegnie zmianie posiadacz stada, to konieczna jest zmiana numeru siedziby stada. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872 ze zm.), obowiązkiem skarżącego było zgłoszenie w organie I instancji siedziby stada, w celu nadania numeru siedziby stada, nie później niż w dniu wprowadzenia pierwszego zwierzęcia do siedziby stada. Posiadacz zwierzęcia jest zobowiązany zgłosić organowi I instancji, w terminie 7 dni w przypadku bydła, każde zdarzenie powodujące zmiany liczebności stada, a w szczególności przemieszczenie zwierzęcia gospodarskiego między stadami (art. 12 ust. 1 tej ustawy). Jednocześnie organ nie ma obowiązku informować posiadacza zwierzęcia o konieczności zarejestrowania siedziby stada i obowiązku rejestracji zwierzęcia w odpowiednim rejestrze. Ponadto, w orzecznictwie podkreśla się, że osoba prowadząca określoną działalność gospodarczą winna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących te działalność w stopniu wystarczającym do poprawnego jej prowadzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) - w dalszej części zwanego rozporządzeniem. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, odmowa przyznania skarżącemu tzw. "płatności zwierzęcej" nastąpiła na skutek braku przesłanek przyznania płatności wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Na wstępie należy jednak podnieść, iż w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, tj. w dniu 7 maja 2008 r. obowiązywało już nowe rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.), które weszło w życie z dniem 15 marca 2008 r. Przepisy tego rozporządzenia winny mieć zatem zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W nowym rozporządzeniu odpowiednikiem powołanego przez organy obu instancji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. jest § 5, który w ust. 1 pkt 1 stanowi, iż płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła, lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały przez tego rolnika zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. Porównanie treści obu przepisów prowadzi do wniosku, że przesłanki przyznania płatności zwierzęcej w odniesieniu do wymogu posiadania zwierząt oraz wpisania do rejestru nie uległy zmianie. Zagadnienie wykładni przesłanek warunkujących przyznanie "płatności zwierzęcej" w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) było już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. akt III SA/Po 297/08, który wyrokiem z dnia 28.08.2008 r. uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. odmawiającą przyznania rolnikowi uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pełni podziela argumenty przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu powołanego wyroku, który jednoznacznie stwierdził, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.). Rozważania te zachowują w pełni swoją aktualność na gruncie przepisów nowego rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. Dokonując wykładni pierwszej przesłanki wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że literalne brzmienia przepisu, a także brak definicji "posiadania" w samym rozporządzeniu wskazują, iż pojęcie "posiadacza" winno być rozumiane w ujęciu cywilistycznym. Zgodnie z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) posiadaczem rzeczy (w przedmiotowej sprawie zwierząt) jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Stwierdzić zatem należy, iż w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia "posiadaczem" jest przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca w okresie referencyjnym władztwo nad zwierzętami, a nie osoba ujawniona w rejestrze zwierząt oznakowanych jako posiadacz zwierząt, która nie była w tym okresie ich faktycznym posiadaczem. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia systemowa. W art. 2 ust. 1 pkt 11 powoływanej przez organy administracji ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872 ze zm.) zawarto ustawową definicję posiadacza zwierząt wskazując, że w odniesieniu do bydła jest to podmiot, o którym mowa w art. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1760/2000. Powołany art. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz. U.UE.L 00.204.1) posługuje się pojęciem "dozorca", co oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku. Odnosząc się z kolei do drugiej przesłanki zastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zaznaczyć należy, iż warunek, aby posiadane przez rolnika w okresie referencyjnym zwierzęta były wpisane do rejestru zwierząt oznakowanych jest spełniony, gdy zwierzęta zostały wpisane przed okresem referencyjnym lub w czasie tego okresu zostały zgłoszone do rejestru przez rolnika. Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy dokonały niewłaściwej interpretacji § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przyjmując, iż warunkiem uzyskania płatności jest wpisanie lub zgłoszenie faktu posiadania do rejestru zwierząt. Jak wynika z powyższych rozważań przesłanką uzyskania płatności jest: faktyczne posiadanie zwierząt oraz warunek zarejestrowania tych zwierząt w rejestrze zwierząt. Choć art. 8 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872 z późn. zm.) wymaga ujawnienia w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych danych dotyczących posiadaczy zwierząt gospodarskich, to jednak § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie wprowadza wymogu, aby uprawnionym do otrzymania płatności był tylko ten posiadacz, który jest wpisany do rejestru zwierząt. Podkreślenia wymaga dodatkowo fakt, iż takiego wymogu nie wprowadza również art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Z literalnego brzmienia powołanego przepisu ( ust. 1) wynika jedynie, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego płatności, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli spełnione zostaną dwa warunki, a mianowicie przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności i przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. W pozostałych ustępach art. 21 powołanej ustawy nie ma również wymogu, aby wnioskodawca był ujawniony w rejestrze zwierząt oznakowanych. Wskazać zatem należy, że § 4 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia wprowadził wymóg, aby to zwierzęta będące w posiadaniu rolnika były wpisane w okresie referencyjnym do rejestru zwierząt, a nie ich posiadacz. W rozpoznawanej sprawie organy nie kwestionowały faktu przejęcia przez skarżącego w maju 2003 r. gospodarstwa rolnego od rodziców wraz z inwentarzem żywym, a tym samym posiadania stada ( jego siedziba nie uległa zmianie ). Niemniej jednak wadliwie uznały, iż warunkiem przyznania spornej płatności było przerejestrowanie stada i przypisanie go imiennie do nowego właściciela. Wskazany przepis mówił wszak tylko o fakcie posiadania stada i jego zarejestrowaniu w rejestrze zwierząt gospodarskich. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika natomiast, że stado było zarejestrowane w rejestrze zwierząt, z tym że z numerem identyfikacyjnym poprzedniego posiadacza, którym był ojciec skarżącego. Przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidywały zaś negatywnych konsekwencji w stosunku do rolnika, który nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany posiadacza zwierzęcia gospodarskiego, o którym stanowi art. 12 ust. 8 a ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. Nr 91, poz. 872 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji uznając, iż dotknięte są one wadliwością skutkującą wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. K.O.