II SA/Łd 901/09

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. Oddział w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania wiaty bez pozwolenia oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i 50g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na A. Sp. z o.o. jako właściciela nieruchomości położonej w K., A. 7 (działki nr ewid. 236/2, 236/3, 237) karę w wysokości 75.000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania wiaty magazynowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie: art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, tj. uznanie za udowodnione, że inwestor rozpoczął użytkowanie wiaty na podstawie stwierdzenia organu, iż drewno stanowi surowiec do produkcji mebli; art. 81, art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy; art. 59c ust. 1 zd. 2 Prawa budowlanego, poprzez niezawiadomienie inwestora o terminie kontroli w ustawowym siedmiodniowym terminie. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 143 k.p.a., uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania bądź ewentualnie o wydanie przez PINB postanowienia w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Jednocześnie wnioskował o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J.O. na okoliczność omyłki, która miała miejsce w trakcie kontroli i polegała na stwierdzeniu przez świadka, iż wiata magazynowa jest użytkowana, podczas gdy chodziło o halę magazynową oraz dopuszczenie dowodu z zeznań świadka T.F. na okoliczność, że drewno, które widział pracownik kontrolującego organu, było w trakcie załadunku do hali magazynowej, a jedyny wjazd do hali możliwy jest przez wiatę magazynową. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Według organu II instancji bezspornym jest, że inwestor A. Sp. z o.o. przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, wobec czego organ I instancji zobligowany był zastosować art. 57 ust. 7 ustawy i wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do przedmiotowej kary stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara określona w art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy obiekt to wiata, która należy do XVIII kategorii obiektów budowlanych, o kubaturze wynoszącej 3354m3, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 10,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 1,5, przy stawce opłaty (s) wynoszącej - 500 zł. W tej sytuacji - w ocenie organu odwoławczego - PINB w P. w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu na kwotę 75.000,00 zł. Odnosząc się następnie do treści zażalenia WINB stwierdził, iż chybiony jest zarzut dotyczący przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów. Jak wynika z akt sprawy, w tym w szczególności z decyzji Starosty P., inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wiaty magazynowej. Samo określenie obiektu jako wiata magazynowa świadczy, że obiekt ten został wybudowany w celu magazynowania, przechowywania określonych surowców. Fakt użytkowania przedmiotowej wiaty został potwierdzony, wykonaną podczas kontroli dokumentacją fotograficzną, która w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazuje na magazynowanie surowców w postaci m.in. desek drewnianych. Poza tym, po zapoznaniu się z treścią protokołu, w którym organ stwierdził, że wiata jest użytkowana, skarżący nie wnieśli żadnych uwag co do poczynionych ustaleń, a po otrzymaniu decyzji z dnia 26 listopada 2007 r., odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiaty magazynowej, nie skorzystali z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania. Ustosunkowując się do kwestii terminu obowiązkowej kontroli organ II instancji podniósł, iż faktycznie PINB nie dochował siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, skoro podczas kontroli był obecny przedstawiciel inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik Spółki powtórzył zarzuty z zażalenia na postanowienie organu I instancji i dodatkowo zarzucił naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niezamieszczenie pod postanowieniem podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Podsumowując, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia bądź ewentualnie o jego uchylenie z uwagi na istotne naruszenie przepisów proceduralnych oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej oraz pełnomocnik WINB. Pełnomocnik Spółki poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie Sąd zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do złożenia w terminie 3 dni oryginału zaskarżonego postanowienie oraz ogłosił postanowienie o zawieszeniu postępowania przed tutejszym Sądem w trybie art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie konstytucyjności przepisów art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowanego. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie i sprawa została wpisana do repertorium SA pod nowy numer - II SA/Łd 901/09. Pełnomocnik strony skarżącej - radca prawny A.D. poparł skargę i złożył do akt projekt budowlany wiaty magazynowej, by udowodnić, że dotarcie do hali magazynowej było możliwe wyłącznie przez sporną wiatę i z tego też powodu drewno było rozładowywane pod wiatą. Dodatkowo pełnomocnik cofnął wniosek dowodowy o przesłuchanie świadka J.O., wyjaśniając, że podczas przeprowadzonej kontroli rozładowywane były materiały w postaci drewna na meble. Drewno to znajdowało się na paletach i składowane było pod wiatą po to, by szybko rozładować tira. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. A zatem sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu A. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. Oddział w K. kary w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania wiaty magazynowej, usytuowanej na działkach o nr ewid. 236/2, 236/3 i 237, znajdujących się w K. przy ul A. 7. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanych norm prawnych w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenia na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1). Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 59 ustawy). W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 1-3). Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (art. 59g ust. 1). Zdaniem Sądu, z cytowanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznaczny wniosek, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVIII tylko i wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli jednak inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wbrew tak określonej regule, czyli zanim jeszcze otrzyma rzeczoną decyzję, organ administracji publicznej zobligowany jest do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie stwierdziły to organy nadzoru budowlanego obu instancji, mieliśmy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Niniejsze postępowanie, co wynika niespornie z załączonych akt administracyjnych, zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 2 października 2007 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornej wiaty magazynowej. Wobec powyższego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie zawiadomienia z dnia 12 października 2007 r. przeprowadził w dniu 17 października 2007 r. obowiązkową kontrolę zakończonej budowy obiektu budowlanego, która potwierdziła fakt samowolnego użytkowania wiaty magazynowej. Jak wynika z protokołu kontroli wszystkie roboty budowlane zostały już wykonane i obiekt jest użytkowany, czego dowodem jest załączona do akt fotografia. Okoliczności te potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu protokołu - Dyrektor Zarządzający J.O., który - co istotne - nie zgłosił do niego żadnych uwag. W ocenie Sądu, wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wymierzenia stronie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W motywach wydanego postanowienia organ prawidłowo wyjaśnił stronie przesłanki i podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia spornej kary. Mianowicie, mając na względzie regulację cytowanego na wstępie rozważań art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, która to stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (5.000 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), który w przypadku kategorii XVIII – obiektów magazynowych wynosi 10,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) -1,5, co w sumie daje kwotę - 75.000,00 zł. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że wymierzając rzeczoną karę organ nadzoru budowlanego nie ma prawnej możliwości jej miarkowania w zależności od okoliczności ustalonego stanu faktycznego, czy też w zależności od stopnia zawinienia inwestora. Zasady ustalania kar ustawodawca określił w sposób sztywny, nie przewidując od nich żadnych wyjątków. Podkreślić należy, że kwestia konstytucyjności przepisów Prawa budowlanego, stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć, była już niejednokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 Trybunał stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (opubl. OTK-A 2007/1/2, Lex nr 232287). W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (opubl. OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618, Lex nr 490927). Z kolei w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08 Trybunał wyraził pogląd, iż art. 57 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. W ocenie Sądu warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie drugiego z przywołanych powyżej orzeczeń, w którym Trybunał Konstytucyjny podniósł, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Tak więc - kara pieniężna, określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego, ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś - surowość wobec sprawcy samowoli. Reasumując, skoro okoliczność samowoli użytkowania w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie budzi żadnych wątpliwości, organy orzekające prawidłowo orzekły o wymierzeniu Spółce A. kary. Na legalność wydanych w sprawie postanowień nie mogły mieć przy tym żadnego wpływu zarzuty skargi, które Sąd ocenił, jako bezzasadne. Chybiony jest zwłaszcza zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 80 i 81 k.p.a. Jak zostało to już zaakcentowane, obowiązkowa kontrola wybudowanego obiektu potwierdziła użytkowanie wiaty magazynowej. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 17 października 2007r., w której uczestniczył przedstawiciel Spółki - dyrektor zarządzający J.O., wynika, że obiekt jest użytkowany. Na tę okoliczność została sporządzona dokumentacja fotograficzna, która - w przekonaniu składu orzekającego - nie budzi żadnych wątpliwości. Dodać w tym miejscu trzeba, że fakt "krótkotrwałego" użytkowania spornej wiaty potwierdził także sam pełnomocnik skarżącej Spółki w trakcie rozprawy w dniu 4 listopada 2009r., wyjaśniając, że podczas kontroli pod wiatą były materiały w postaci drewna. Drewno to znajdowało się na paletach i było tam składowane, z uwagi na konieczność szybkiego rozładowania tira. Następie miało być przemieszczone do hali magazynowej, usytuowanej za wiatą. W tym stanie rzeczy nawet czasowe składowanie drewna pod wiatą świadczy - w przekonaniu Sądu - o jej użytkowaniu. Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to faktem jest, iż organy orzekające w sprawie uchyliły się od zadośćuczynienia obowiązkom wynikającym z tej normy prawnej. Niemniej jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro po zapoznaniu się z treścią protokołu z kontroli obowiązkowej, potwierdzającej użytkowanie wiaty, przedstawiciel Spółki, w osobie dyrektora zarządzającego, nie zgłosił żadnych uwag, co do poczynionych ustaleń, a po otrzymaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 26 listopada 2007 r. o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej wiaty magazynowej, Spółka nie skorzystała z możliwości jej zaskarżenia do organu II instancji w drodze odwołania. Podobnie, nieistotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest - zdaniem Sądu - zarzut dotyczący naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a., skoro strona skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, o czym stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 124 § 1 k.p.a., poprzez niezamieszczenie pod postanowieniem podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia i związanego z nim wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w trybie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., skład orzekający uznał, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem postanowienie, które mu przeczy. Istotnym jest również fakt, że pełnomocnik strony skarżącej zobowiązany w dniu 24 czerwca 2008 r. do przedłożenia oryginału zaskarżonego postanowienia, do dnia rozprawy, czyli do dnia 4 listopada 2009 r. obowiązkowi temu nie zadośćuczynił. Reasumując, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi, pomimo drobnych błędów natury procesowej, nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro - jak zostało to już wcześniej podniesione - organ ma obowiązek wymierzyć karę w każdym przypadku, gdy stwierdzi samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. B.C.