II SA/Łd 904/25

Dnia 29 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 roku sprawy ze sprzeciwu J. Z., W. Z., W. K. i J. K. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 17 października 2025 roku Nr 276/2025 znak: GPB-III.7721.203.2025 PF w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oddala sprzeciw. a.bł. Decyzją z dnia 17 października 2025 r. Nr 276/2025, znak: GPB III.7721.203.2025 PF Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., powoływanej dalej również jako: "k.p.a.") uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 10 lipca 2025 r., znak: AB.6740.164.2023 o odmowie udzielenie A Sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w S.. Ponadto organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu 4 sierpnia 2023 r. do Prezydenta Miasta Skierniewice wpłynął wniosek B Sp. z o. o. [...] z siedzibą w W. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Skierniewice na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (wówczas t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., powoływanej dalej również jako: "Prawo budowlane"), wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku o pozostałe dwa egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, co zostało spełnione w dniu 20 maja 2025 r. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta Skierniewice na wniosek inwestora zawiesił postępowanie. Pismem z dnia 31 marca 2025 r. B Sp. z o.o. [... ] z siedzibą w W. oraz A Sp. z o.o. z siedzibą w S. zwróciły się do organu I instancji o podjęcie zawieszonego postępowania oraz o zmianę podmiotową po stronie wnioskodawcy na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez wstąpienie A Sp. z o.o. z siedzibą w S. w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia 12 maja 2025 r. Prezydent Miasta Skierniewice podjął zawieszone postępowanie administracyjne na wniosek strony, tj. B Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. oraz odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w S.. W dniu 20 maja 2025 roku do organu I instancji wpłynęło oświadczenie inwestora, w którym wskazano, że przedkłada 3 egzemplarze projektu budowlanego zgodnie ze zmianami wynikającymi z wezwania z dnia 7 sierpnia 2023 r. oraz zgodnie z intencją inwestora stanowi on właściwą podstawę do orzekania w sprawie. Następnie organ I instancji pismem z dnia 23 maja 2025 r. wezwał inwestora do złożenia oświadczenia przez uprawniony organ reprezentujący B sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. o rezygnacji z ubiegania się o udzielenia pozwolenia na budowę i zgodę na wstąpienie w jego miejsce spółki A Sp. z o.o., a także zgodę na wykorzystywanie całości dokumentacji projektowej przez spółkę A oraz do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez organ reprezentujący A Sp. z o.o. z siedzibą w S.. Pismem z dnia 4 czerwca 2025 r. R. K. - Prezes zarządu, reprezentujący zarówno spółkę B sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. jak i A sp. z o. o. z siedzibą w S., złożył oświadczenie, zgodnie z którym rezygnuje z ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami w parterze na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w S. przez B sp. z o. o. [...] z siedzibą w W. oraz wyraża zgodę na wstąpienie w jej miejsce A Sp. z o. o. z siedzibą w S.. Ponadto wyraża zgodę na wykorzystanie przez A Sp. z o. o. całej dokumentacji projektowej złożonej do akt niniejszego postępowania w najszerszym możliwym zakresie, a także wskazał, że A Sp. z o. o. jest obecnie właścicielem ww. nieruchomości oraz złożył oświadczenie w imieniu A Sp. z o.o. o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością o numerze ew. [...] obręb [...] w jedn. ewidencyjnej S.. Pismem z dnia 5 czerwca 2025 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, wskazując jednocześnie na możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Z możliwości tej skorzystali J. Z., W. Z., K. K., Z. B., W. K. i J. K., składając w dniu 17 czerwca 2025 r. wniosek o zawieszenie postępowania, bądź wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w związku z uprawomocnieniem się postanowienia o zabezpieczeniu w postępowaniu dotyczącym wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce inwestycyjnej, co podważa prawo inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 lipca 2025 r., znak: AB.6740.164.2023 Prezydent Miasta Skierniewice odmówił udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż projektowana inwestycja została zlokalizowana na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr 56/2000/25 Rady Miasta Skierniewice z dnia 13 lipca 2000 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego Nr 126 poz. 723 z 20 października 2000 r.) wraz z późniejszą zmianą, zatwierdzoną Uchwałą Nr VI/32/2019 Rady Miasta Skierniewice z dnia 28 marca 2019 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 26 kwietnia 2019 r. \ poz.2250) (powoływanym dalej również jako: "MPZP"). Zasady i warunki zagospodarowania dla tego terenu zapisane symbolem 2.160 M.U określają: 1. przeznaczenie terenu: funkcja podstawowa - tereny mieszkaniowe, funkcja uzupełniająca - tereny użyteczności publicznej; 2. zasady i warunki zagospodarowania: – istniejący grupowy węzeł cieplny do utrzymania, – istniejące budynki mieszkalne do utrzymania, – minimalna wielkość terenów zielonych - 25 % powierzchni terenu, – poza wyznaczonymi terenami o funkcji użyteczności publicznej dopuszcza się wprowadzenie tej funkcji do budynków mieszkalnych pod warunkiem nie występowania kolizji z funkcja podstawową, – zakaz realizacji wolnostojących garaży. Zgodnie z § 2 ust.1 pkt 2 ppkt k Uchwały Nr 56/2000/25 Rady Miasta Skierniewice z dnia 13 lipca 2000 r. poprzez utrzymanie budynków o określonej funkcji w poszczególnych terenach należy rozumieć zakaz realizacji nowych budynków, dopuszczalność wykonywania na istniejących budynkach przebudowy, odbudowy, remontów i modernizacji oraz zakaz rozbudowy i nadbudowy. Mając to na uwadze, organ I instancji stwierdził, że obowiązujące ustalenia planu dla terenu obejmującego projektowaną inwestycję wykluczają możliwość wybudowania na działce o numerze ew. [...] nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Działalność inwestycyjna może się ograniczać jedynie do wykonywania na istniejących budynkach przebudowy, odbudowy, remontów i modernizacji, z zakazem ich rozbudowy i nadbudowy. W związku z tym uznano za bezzasadne i nieracjonalne zobowiązanie inwestora do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa powyżej, ponieważ zapisy tego planu w sposób jednoznaczny nie dopuszczają możliwości realizacji tego rodzaju nowej zabudowy na wskazanym terenie obejmującym działkę o nr ew. [...] przy ul. [...] w S., a wykonanie przez inwestora tego obowiązku jest w sposób oczywisty niemożliwe do spełnienia. Odwołanie od tej decyzji wniosła A Spółka z o.o. z siedzibą w S.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 i 13; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Organ wojewódzki przychylił się do stanowiska inwestora, który w swoim odwołaniu wskazał, że przepisów MPZP uchwalony został w odmiennym stanie prawnym, w okresie gdy miejscowe plany ogólne miały charakter ramowy. Interpretując postanowienia planów uchwalonych przed 2003 r. należy zatem uwzględniać ich historyczną rolę w systemie planowania przestrzennego, ogólnikowy charakter wynikających z nich norm oraz ówczesny kontekst prawny - nie można automatycznie przykładać do nich dzisiejszych kryteriów wykładni tak, jak do współczesnych planów miejscowych. Wojewoda Łódzki podkreślił, że obowiązujący na terenie inwestycji MPZP uchwalony został na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy. Zatem, w sytuacji gdy lokalny uchwałodawca chciał wprowadzić na danym terenie zakaz zabudowy, zapisy takie powinny być wprost wyrażone w treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pośrednio z dyspozycji tej skorzystała Rada Miasta Skierniewice, ustanawiając w MPZP na terenie objętym inwestycją zakaz budowy garaży wolnostojących, co może prowadzić do wniosku, że budowa pozostałych rodzajów budynków, zgodnych z przeznaczeniem określonym w MPZP, jest dopuszczalna. Dodatkowo działka inwestycyjna, zgodnie z oznaczeniami graficznymi na rysunku MPZP, objęta jest linią podziału wewnętrznego terenów o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania, przez którą należy rozumieć linię wyznaczająca obszar, w którym dopuszcza się realizację obiektów budowlanych funkcji uzupełniającej określonej dla danego terenu (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. e tiret pierwsze MPZP). Z powyższego zapisu, zdaniem organu, wynika możliwość realizacji na działce inwestycyjnej obiektów budowlanych nie tylko funkcji podstawowej, ale także funkcji uzupełniającej. Ponadto, dla działki inwestycyjnej obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy, która pokrywa się z linią rozgraniczającą tereny o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. c MPZP i rysunek MPZP). W zapisie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. e MPZP, ustalono warunki, jakie powinny spełniać budynki o funkcji użyteczności publicznej w terenach o podstawowej funkcji mieszkaniowej i uzupełniającej funkcji użyteczności publicznej. Dlatego też, w ocenie Wojewody Łódzkiego, z przytoczonych zapisów MPZP nie sposób wyprowadzić jednoznacznego wniosku o zakazie zabudowy na terenie obejmującym działkę inwestycyjną. Organ wojewódzki podkreślił również, iż zapisów MPZP, na które powołał się Prezydent Miasta Skierniewice w decyzji odmownej, nie można czytać w oderwaniu od zapisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a MPZP, który definiuje tereny budowlane jako tereny przeznaczone do utrzymania istniejących oraz realizowania projektowanych obiektów budowlanych z elementami zagospodarowania zielenią, dojść, dojazdów i miejsc postojowych - o funkcji lub bezpośrednio związanych z funkcją mieszkaniową lub użyteczności publicznej. Ponadto przytoczony przez organ I instancji zapis § 2 ust. 1 pkt 2 lit. k MPZP definiuje jedynie, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania budynków o określonej funkcji w poszczególnych terenach, natomiast nie stanowi samodzielnego ustalenia MPZP. Dlatego też definitywne stwierdzenie, że zapis § 2 ust. 1 pkt 2 lit. k MPZP w związku z zapisami dotyczącymi przeznaczenia terenu 2.160.M.U. wyklucza możliwość realizowania nowej zabudowy, budzi wątpliwości organu wojewódzkiego. W związku z powyższym Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji ponownej analizy zapisów MPZP, biorąc pod uwagę wytyczne organu wojewódzkiego. Dopiero po wnikliwej analizie zapisów MPZP jako całości organ I instancji winien rozważyć zasadność odstąpienia od przeprowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie i dalszej analizy merytorycznej sprawy w oparciu o zapisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu wojewódzkiego powyższe uchybienia związane z wydaniem zaskarżonej decyzji nie mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy i powinny być wyeliminowane na etapie postępowania przed organem I instancji. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jedynie przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli J. Z., W. Z., W. K. oraz J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy z zobowiązaniem do uwzględnienia stanowi organu I instancji co do wykładni zapisów MPZP. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., iż decyzja Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 10 lipca 2025 roku była w pełni uzasadniona i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy Prawo budowlane. Na terenie objętym inwestycją obowiązuje bowiem zakaz realizacji nowych budynków. Zapis dotyczący "istniejących budynków mieszkalnych do utrzymania" w połączeniu z definicją zawarta w §2 ust. 1 pkt 2 lit, k MPZP wyklucza możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Gdyby intencją uchwałodawcy było dopuszczenie nowej zabudowy na tym terenie, nie zostałby użyty zapis o "utrzymaniu istniejących budynków mieszkalnych", lecz zapis dopuszczający realizację nowej zabudowy, jak to ma miejsce w przypadku innych terenów objętych tym samym MPZP. Ponadto zakaz realizacji wolnostojących garaży nie może być interpretowany jako dowód dopuszczalności realizacji innych nowych budynków. Zakaz ten odnosi się do sytuacji, w których dopuszczalna jest jakakolwiek działalność budowlana (np. w ramach przebudowy istniejących budynków), i ma na celu wykluczenie możliwości budowy garaży wolnostojących nawet w takich przypadkach. Wojewoda Łódzki w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni zapisów MPZP, która prowadzi do wniosków sprzecznych z literalnym brzmieniem uchwały oraz intencją uchwałodawcy. Wnoszący sprzeciw podnoszą ponadto, że decyzja Wojewody Łódzkiego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. a także art. 6 i art. 7 k.p.a., zasady pewności prawa i zaufania obywateli do władzy publicznej oraz ochrony interesu publicznego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek +strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18; wszystkie powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami wydania decyzji kasatoryjnej. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Pomimo formalnego charakteru sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy bowiem oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Zakres postępowania wyjaśniającego determinują wszak przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale oceniając zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA). Ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie: 1. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). Trzeba podkreślić (co jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie wobec zarzutów podnoszonych w sprzeciwie), że kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W realiach kontrolowanej sprawy oznacza to, że rozpoznając sprzeciw Sąd nie ocenia czy Wojewoda Łódzki dokonał prawidłowej interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr 56/2000/25 Rady Miasta Skierniewice z dnia 13 lipca 2000 r. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Ich weryfikacja będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Jak to zostało wyjaśnione powyżej, przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu stała się decyzja Wojewody Łódzkiego uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice o odmowie udzielenia A Sp. z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest ustalenie, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Wypada w tym miejscu wskazać, że ewentualna nieprawidłowa wykładnia prawa materialnego dokonana przez organ I instancji, choć sama w sobie stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, prowadzić może do wydania decyzji naruszającej przepisy postępowania. Należy też zważyć, że ocena zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi czynność zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy. Wymaga zatem zarówno prawidłowej interpretacji prawa materialnego jak i ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym do jej zastosowania, przy czym zakres niezbędnych ustaleń faktycznych determinowany jest w tym przypadku treścią normy wyprowadzonej z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia bowiem, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 508/95) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wojewódzki dokonał odmiennej niż Prezydent Miasta Skierniewice, interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 56/2000/25 Rady Miasta Skierniewice z dnia 13 lipca 2000 roku. Przede wszystkim według organu odwoławczego analizowane ustalenia MPZP nie pozwalają na wyprowadzenie jednoznacznego wniosku o zakazie zabudowy na terenie obejmującym działkę inwestycyjną. W dalszej kolejności Wojewoda zwraca uwagę na istotną okoliczność jaką jest funkcja uzupełniająca, wskazując, że na działce, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się linia podziału wewnętrznego terenów o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania. Linia ta rozgranicza obszary, w których dopuszcza się realizację obiektów budowlanych funkcji uzupełniającej określonej dla danego terenu. Ponadto organ wskazuje, że w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. e MPZP, ustalono warunki, jakie powinny spełniać budynki o funkcji użyteczności publicznej w terenach o podstawowej funkcji mieszkaniowej i uzupełniającej funkcji użyteczności publicznej. Zdaniem organu, wynika z tego możliwość realizacji na działce inwestycyjnej obiektów budowlanych nie tylko funkcji podstawowej, ale także funkcji uzupełniającej. Wojewoda zwraca też uwagę, że dla działki inwestycyjnej obowiązuje nieprzekraczalna linia zabudowy, która pokrywa się z linią rozgraniczającą tereny o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdza, iż uzasadnienie decyzji odmownej Prezydenta Miasta Skierniewice ogranicza się właściwie do przytoczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia, że wykluczają one możliwość wybudowania na działce o numerze ewid. [...] nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, bowiem działalność inwestycyjna może ograniczać się do wykonywania na istniejących budynkach przebudowy, odbudowy, remontów i modernizacji, z zakazem ich rozbudowy i nadbudowy. Takie stanowisko Wojewody Łódzkiego trzeba uznać za prawidłowe, bowiem w pełni znajduje ono uzasadnienie w treści decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 10 lipca 2025 r. Organ I instancji nie tylko nie dokonał analizy i interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając się w zasadzie do ich zacytowania, ale w konsekwencji nie poczynił również ustaleń faktycznych w zakresie pozwalającym na ocenę zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Interpretacja dokonana przez organ odwoławczy implikuje natomiast konieczność dokonania i analizy ustaleń faktycznych wykraczających poza stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja dotyczy nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, to jest ustaleń dotyczących chociażby funkcji uzupełniającej, jej ewentualnej kolizji z funkcją podstawową czy też wielkości terenów zielonych. Powyższe doprowadziło do naruszenia przez Prezydenta Miasta Skierniewice przepisów art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co expressis verbis wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz związanej z nią wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przechodząc do oceny czy zakres sprawy jaki pozostał do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, trzeba odwołać się do przepisu prawa materialnego, którym w badanej sprawie jest art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że celem rozstrzygnięcia sprawy, poza ustaleniem w zakresie zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku, gdy taka zgodność występuje, organ winien poczynić ustalenia odnośnie okoliczności wymienionych w cytowanych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia punktach: 1 lit. b, 2, 3, 3a, 4 oraz 4a artykułu 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Okoliczności powyższe nie były natomiast przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. Ustalenia te ograniczyły się bowiem do wskazania, że projektowana inwestycja dotyczy wybudowania na działce o numerze ewidencyjnym [...] nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakres sprawy jaki pozostał do wyjaśnienia obejmuje niemal w całości okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Trafnie zatem wskazuje organ odwoławczy, że przeprowadzenie postępowania w takim zakresie jedynie przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty wskazywane w punktach 3 oraz 4 uzasadnienia sprzeciwu, dotyczące naruszenia art. 138 § 2, art. 6 oraz art. 7 k.p.a. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w sprzeciwie wypada ponownie wskazać, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonuje oceny prawidłowości stanowiska organu II instancji odnośnie wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 56/2000/25 Rady Miasta Skierniewice z dnia 13 lipca 2000 roku. Z tego względu za bezpodstawne w niniejszym postępowaniu należało uznać zarzuty sformułowane w punkcie 1, 2, 5 oraz 6 sprzeciwu. Dotyczą one bowiem w istocie warstwy merytorycznej rozstrzygnięcia Wojewody Łódzkiego, tj. legalności i prawidłowości dokonanej przez niego interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to zagadnienie pozostaje poza granicami kognicji sądu rozpoznającego sprzeciw, natomiast może być przedmiotem kontroli przyszłej decyzji merytorycznej udzielającej lub odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. a.bł.