II SA/Łd 905/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A B. i Wspólnicy Spółka Jawna w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 905/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U . z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wymierzył Firmie "A" B. i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą w P. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - kotłowni ECO opalanej biomasą z magazynem na biomasę - w kwocie 25 tysięcy złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w związku ze skargami mieszkańców ul. A i B w W. na uciążliwość spowodowaną eksploatacją kotłowni w dniu 2 marca 2005 r. przeprowadzono kontrolę w/w obiektu. Podczas kontroli stwierdzono, że inwestycja realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...], Nr [...] wydanych przez Starostę Powiatowego w W.. Stwierdzono również, że dotychczas wykonane roboty budowlane są zgodne z projektami budowlanymi będącymi załącznikami do w/w decyzji. W dniu kontroli kotłownia nie była użytkowana, natomiast magazyn na biomasę był wypełniony w ¼ swojej objętości zrębkami drewna. Inwestor w dniu kontroli nie posiadał dokumentów odbiorowych jak również nie posiadał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do czego zobowiązany był decyzjami o pozwoleniu na budowę. Obiekt był użytkowany od października 2004 r. do końca lutego 2005 r. Czas użytkowania obiektu ustalono na podstawie faktur za dostawę ciepła. Wystawcą faktur była spółka "A" B. i Wspólnicy, która użytkowała kotłownię na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] zawartej pomiędzy spółką, a Spółdzielnią Mieszkaniową Lokatorsko - Własnościową "B" w W.. Ustalono również, że spółka "A" zawarła umowę ze spółdzielnią mieszkaniową na kompleksową obsługę dostarczania ciepła oraz zarządzania gospodarką cieplną z ulepszonego źródła ciepła, to jest finansowania, budowy, eksploatacji i serwisu źródła ciepła oraz sprzedaży energii cieplnej z kotłowni na osiedlu C (umowa z dnia [...]). Zgodnie z tą umową spółka ta była wykonawcą wszelkich prac związanych z modernizacją i przebudową kotłowni. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] wymierzono karę za przystąpienie do użytkowanie obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "B" w W.. Na w/w postanowienie spółdzielnia wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uzupełnił materiał dowodowy, który, jego zdaniem, jednoznacznie wskazuje, że obiekt był użytkowany od października 2004 r. do końca lutego 2005 r. Dodatkowe dowody to: zeznania mieszkańców osiedla mieszkaniowego, zdjęcia, oraz zeznanie Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "B". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim piśmie z dnia 4 maja 2005 r. Nr [...], w związku z pojawiającymi się wątpliwościami w sprawie nakładania kar za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, przedstawił swoje stanowisko, zgodnie z którym adresatem decyzji wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacji nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego powinien być podmiot, który faktycznie użytkuje obiekt budowlany, mimo zobowiązania do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wyłącznie inwestora (art. 57 ustawy - Prawo budowlane). W związku z powyższym organ I instancji nałożył przedmiotową karę na spółkę "A". Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ przedstawił nadto sposób wyliczenia kary. Zażalenie na powyższe postanowienia złożyła spółka "A" wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenie spółka wskazała, że zgodnie z umową na dostawę ciepła zawartą między "A", a Spółdzielnią Mieszkaniową "B", spółka zaczęła dostarczać ciepło do zasobów mieszkaniowych Spółdzielni w październiku 2004 r. Dostawa ciepła z kotłowni dla części osiedla była niezbędna z uwagi na brak możliwości dostawy ciepła z innych źródeł. Zgodnie z Prawem budowlanym, stroną w postępowaniu dotyczącym pozwoleń na użytkowanie jest inwestor wskazany w projekcie technicznym jak i w pozwoleniu na budowę. Inwestorem w tym przypadku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "B". "A" nie będący stroną w postępowaniu nie mógł występować formalnie o pozwolenie na użytkowanie w/w obiektu. "A" otrzymał dopiero w dniu 14 czerwca 2005 r. upoważnienie do podjęcia czynności pozwalających ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie opisanej kotłowni. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] o pozwoleniu na przebudowę zawierała warunek, że inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie. W toku postępowania organ I instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, iż warunek powyższy nie został przez inwestorów spełniony. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zaskarżone postanowienie wydane zostało prawidłowo i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany bądź uchylenia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu zarzutu, iż kara za nielegalne użytkowanie przedmiotowej kotłowni winna być nałożona na Spółdzielnię "B", organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie określa wprost kto powinien być adresatem postanowienia, z treści tego przepisu wynika, że kara winna być nakładana na osobę odpowiedzialną za użytkowanie obiektu. W przedmiotowej sprawie za przystąpienie do użytkowania obiektu pomimo braku pozwolenia, odpowiedzialny jest faktyczny użytkownik, będący jednocześnie wykonawcą robót, tj. żaląca się spółka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka "A" wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że za wprowadzenie jej w błąd, co do faktu uzyskania pozwolenia na użytkowania odpowiada spółdzielnia. Podniesiono, że spółka "A" nie jest stroną postępowania, wobec czego nałożenie kary jest bezprawne i bezzasadne. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotowa skarga winna być uwzględniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. skutkuje uchyleniem decyzji. Zaskarżonym postanowieniem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na firmę "A" B. i Wspólnicy spółka jawna z siedzibą w P. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U . z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.).W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wywiódł, że jakkolwiek przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie określa wprost kto powinien być adresatem postanowienia, z treści tego przepisu wynika, że kara winna być nakładana na osobę odpowiedzialną za użytkowanie obiektu. W przedmiotowej sprawie za przystąpienie do użytkowania obiektu pomimo braku pozwolenia, odpowiedzialny jest faktyczny użytkownik, będący jednocześnie wykonawcą robót czyli spółka "A". Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu, obowiązującego na dzień wydania przez organ rozstrzygnięcia, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie sądu, wbrew poglądowi organu z cytowanego przepisu nie wynika uprawnienie do wymierzenia kary skarżącemu jako faktycznemu użytkownikowi obiektu. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 57 Prawa budowlanego w całości dotyczy powinności inwestora w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Powyższy wniosek wynika zarówno z wykładni logicznej jak i systemowej. Zaznaczyć bowiem należy, że stosownie do art. 59 ust. 7 powołanej ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Tym samym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla nakładania w ramach tegoż postępowania kar na podmioty nie będące stronami postępowania. Z akt sprawy wynika, iż w decyzji z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to na inwestora – Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko – Własnościową " B" nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wykonawca, a jednocześnie faktyczny użytkownik obiektu na podstawie umowy obligacyjnej, przed wydaniem postanowienia o ukaraniu, nie legitymował się żadnym uprawnieniem ani powinnością do ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Brak było wiec jakichkolwiek podstaw do nałożenia kary na skarżącego tym bardziej, że nie brał on w ogóle udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w wyroku. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania wobec oświadczenia złożonego na rozprawie, iż skarżący nie wnosi o zwrot kosztów, stosownie do regulacji zawartej w art. 210 § 1 wskazanej ustawy.