II SA/Łd 905/06

Dnia 2 lutego 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z Funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. S. - Kancelaria Adwokacka w Ł. ul. A. , kwotę [...], tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym należny podatek od towarów i usług oraz kwotę [...] tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło W. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji powołał art. 59 § 1 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071 ze zm.), oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A., oznaczonego jako działka nr 123, w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW [...]. Powyższa decyzja została doręczona W. M. w dniu 15 maja 2006 roku, o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Termin do wniesienia odwołania, zgodny z art. 129 § 2 k.p.a., a więc 14 dni od dnia doręczenia, upłynął z dniem 29 maja 2006 roku. W dniu 30 maja 2006 roku W. M wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z dnia 30 maja 2006 roku, złożonym w organie I instancji skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyżej decyzji wskazując, iż w ostatnich dniach miała ciężkie ataki serca i nie była w stanie nic czynić, a jest przy tym osobą ciężko chorą i bardzo starą (81 lat). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2 art. 58 k.p.a.). Warunkiem przywrócenia terminu, jak stanowi powołany powyżej przepis, jest łączne spełnienie czterech przesłanek: 1) złożenie przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 2) złożenie prośby winno nastąpić w nieprzekraczalnym terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) jednocześnie z wniesieniem prośby dokonanie czynności, z którą to wiąże się uchybiony termin, 4) uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie Kolegium niesporna jest okoliczność, iż W. M. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Złożyła je bowiem w organie I instancji w dniu 30 maja 2006 roku, podczas gdy termin do jego wniesienia minął w dniu 29 maja 2006 roku. Wraz z odwołaniem strona złożyła w przewidzianym do tego terminie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W. M. spełniła tym samym przesłankę jednoczesnego dokonania czynności, z którą wiąże się uchybiony termin, nie uprawdopodobniła jednak braku winy w uchybieniu terminu. Jako jego powód wskazała natomiast ciężkie ataki serca i związaną z tym niemożność czynienia czegokolwiek. Na okoliczność to potwierdzającą W. M. nie przedstawiła jednak żadnego dowodu. Wskazała jedynie, że jest osobą ciężko chorą, o czym miałoby świadczyć zaświadczenie lekarskie, którego brak jest jednak w aktach sprawy. W ocenie Kolegium samo powołanie się na chorobę i podeszły wiek nie uzasadnia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i nie stanowi o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej przy dołożeniu należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw. Uzasadniając powyższe stanowisko organ II instancji powołał się na utrwalone orzecznictwo, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 roku, sygn. II SA 45/99, w którym wyrażono stanowisko: "Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagła chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inna osoba, powódź, pożar". Kolegium podniosło, iż wspólnie wraz z W. M. w lokalu przy ul. A. zamieszkuje E. S. – W. - współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, a zatem strona w czasie choroby miała możliwość dokonania czynności procesowej (napisania odwołania) i nadania pisma przy pomocy zamieszkującego z nią domownika w urzędzie pocztowym lub osobiście. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Uchybienie terminu może być poczytane jako zawinione przez stronę, jeżeli pragnęła wydarzenia albo godziła się na nie, jakkolwiek mogła mu zapobiec. Oznacza to, że uchybienie terminu może być uznane jako zawinione przez stronę, jeżeli nie chciała ona dokonać czynności w terminie albo chciała dopełnić czynności, lecz nie dopełniła jej z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa i może mieć ono miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. O braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1997r., sygn. I SA/Po 495/97). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że W. M. nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Zdaniem organu przeszkody, które wnioskodawczyni podniosła, nie były przeszkodami nie do przezwyciężenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. M. wniosła o zmianę postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W. M. podniosła, iż w aktach sprawy nie ma zaświadczenia lekarskiego złożonego przez skarżącą do akt w Sądzie Administracyjnym, ponieważ to zaświadczenie nie zostało przekazane do Wydziału Geodezji wraz z wyrokiem Sądu i całością akt, o czym nie wiedziała. Załączone do skargi aktualne zaświadczenie lekarskie jest dowodem, iż skarżąca nie była w stanie napisać i złożyć odwołania. W tych dniach nie było innych domowników, którzy mogliby pomóc skarżącej. Do skargi załączono zaświadczenie lekarskie z dnia 19 września 2006 roku wydane przez NZOZ A w Ł. Na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 roku pełnomocnik skarżącej – adwokat z urzędu M. S. poparła skargę i oświadczyła, że z informacji, jakie posiada wynika, że skarżąca zamieszkuje sama mimo, że nieruchomość w której mieszka stanowi współwłasność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona - od dnia jej ogłoszenia stronie. Kontrola dopuszczalności odwołania, w tym zachowania terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu odwołania. Terminy w postępowaniu administracyjnym są terminami ustawowymi. Ich niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe, przede wszystkim utratę prawa do wniesienia odwołania, wskutek czego decyzja staje się ostateczna. Organ odwoławczy może wprawdzie przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 kpa). Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy - § 1. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin - § 2. W art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie: uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku winy, wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu, dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której ustanowiony był przywracalny termin. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku. Jako okoliczności uprawdopodobniające zasadność wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania W. M. podała: "w ostatnich dniach miałam ciężkie ataki serca i nie byłam w stanie nic czynić". Skarżąca wskazała, że jest osobą ciężko chorą i w podeszłym wieku (81 lat); powołała się na zaświadczenie lekarskie znajdujące się w aktach sprawy. Podkreślić należy, iż kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m. in. chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. A zatem powstaje pytanie, czy skarżąca mogła w terminie do złożenia odwołania poruszać się samodzielnie i nadać odwołanie w urzędzie pocztowym lub złożyć bezpośrednio w siedzibie organu I instancji bądź też, czy przebywała pod opieką innej osoby i mogła się tą osobą wyręczyć. Ta okoliczność może mieć znaczenie dla uprawdopodobnienia braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Dla wyjaśnienia wątpliwości organ winien zwrócić się do skarżącej o dodatkowe wyjaśnienia co do okoliczności i powodów uchybienia terminu, mając dodatkowo na uwadze, iż W. M. powołuje się we wniosku o przywrócenie terminu na zaświadczenie lekarskie, którego – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie ma w aktach sprawy. Odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. motywowało również tym, że skarżąca zamieszkuje w lokalu przy ul. A. wspólnie z E. S. – W. - współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższy fakt Kolegium stwierdziło, iż skarżąca w czasie choroby miała możliwość dokonania czynności procesowej (napisania odwołania) i nadania pisma przy pomocy zamieszkującego z nią domownika w urzędzie pocztowym lub osobiście. Powyższa okoliczność nie została przez organ odwoławczy dostatecznie wyjaśniona. Twierdzenie organu w tym zakresie nie zostało poparte stosownymi ustaleniami. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – wyrażonej w art. 8 k.p.a. – organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organy czuwają nad tym, aby strony (...) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek / art. 9 k.p.a. /. W szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy administracji publicznej - stosownie do zasady zawartej w art. 9 k.p.a. - powinny możliwości pouczyć stronę o konieczności wskazania i uprawdopodobnienia przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. III ARN 40/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a. ( por. POP 1993/ 4/68, aprobujące glosy W. Tarasa, P i P 1993/3/110 i J. Zimmermanna, P i P 1993/8/116, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117 ). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na nieporadność strony usprawiedliwioną skutkami choroby, obowiązkiem organu było co najmniej - zgodnie z art. 9 k.p.a. - wobec treści uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, poinformowanie strony o konieczności uprawdopodobnienia przyczyn uchybienia terminu i wezwanie do złożenia powołanego w odwołaniu zaświadczenia lekarskiego co do stanu zdrowia mającego uzasadniać złożony wniosek o przywrócenie terminu. W tych okolicznościach należało wezwać skarżącą - wyznaczając stosowny termin - do nadesłania tegoż zaświadczenia. Dopiero w razie nienadesłania zaświadczenia lekarskiego można było wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Decyzję organu I instancji doręczono W. M. w dniu 15 maja 2006 roku. Termin do wniesienia odwołania biegł dla skarżącej od dnia 16 maja 2006 roku i upłynął w dniu 29 maja 2006 roku. Skarżąca złożyła odwołanie w dniu 30 maja 2006 roku, a więc po upływie przepisanego terminu - z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (art.58 § 2 k.p.a.). Do skargi wniesionej do Sądu W. M. załączyła zaświadczenie lekarskie, wystawione w dniu 19 września 2006 roku przez lekarza chorób wewnętrznych NZOZ A w Ł., które poświadcza, iż skarżąca była obłożnie chora w dniach od 15 maja do 30 maja 2006 roku i w tym czasie była niezdolna do czynności administracyjnych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 1998 roku, sygn. akt IV SA 1153/96, brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Brak winy w uchybieniu terminowi zainteresowany winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania i co ma być udogodnieniem dla zainteresowanego. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji ( por. LEX nr 45637 ). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które winno wyjaśnić okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę, czy uchybienie terminu do wniesienia odwołania było niezawinione przez skarżącą, czy też przy dołożeniu należytej staranności skarżąca mogła dochować terminu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata wyznaczonego na zasadzie prawa pomocy, Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).