II SA/Łd 906/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 30 maja 2005 roku W. i G. małż. S. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarsko składowego o część inwentarsko paszową o obsadzie 15 DJP na działce nr [...] w miejscowości G.. Jednocześnie wnioskodawcy zaznaczyli, iż obecna obsada inwentarza w gospodarstwie to 16 DJP. Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla wyżej zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego decyzją z dnia [...] roku nr [...]. Organ ustalił, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania ustalono, iż spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...], na podstawie art. 138 § 2. Kolegium, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania stwierdziło, iż rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a decyzja pierwszoinstancyjna, mino odesłania do załącznika graficznego nie określa tych linii. Wskazane w załączniku linie regulujące drogi oraz linie zabudowy nie mogą być uznane za spełnienie wymogu określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, jako że nie są to kwestie tożsame. W ocenie organu odwoławczego nie jest wystarczające stwierdzenie, że inwestycja ma być położona w obrębie działki. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie dokonał uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy M. zwrócił się do Wojewody Ł., Marszałka Województwa Ł. oraz Starosty P. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego W. i G. małż. S.. Postanowieniem z dnia [...] Starosta P. uzgodnił warunki zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych, natomiast postanowieniem z dnia [...] Marszałek Województwa Ł. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Kolejna decyzja wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...] została uchylona przez SKO w P.. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie zawiera określenia rodzaju zwierząt, co ma wpływ na współczynnik DJP, a także nie określa warunków ochrony interesów osób trzecich dotyczących zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby – zgodnie z art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż zaskarżona decyzja nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium zwróciło także uwagę na nieprawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także brak ustalenia zarządcy drogi, z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna obiektu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], Wójt Gminy M., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 w zw. z art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) i art. 104 kpa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego G. i W. S. polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego o cześć inwentarsko paszową (istniejąca obsada 16 DJP, docelowo 31 DJP – chów bydła mlecznego) na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. A , [...] M. dz. nr. [...] obręb G.. Organ wskazał, teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało organ do dokonania ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.J.. Zdaniem odwołującego się organ I instancji nie dokonał prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ: - w promieniu 400m od planowanej lokalizacji budynku inwentarskiego o obsadzie 31 DJP nie występują inne budynki inwentarskie o porównywanej obsadzie zwierząt, - na sąsiednich działkach nr 31 i 32/2 brak jest budynków inwentarskich, a istnieją jedynie budynki gospodarcze, co powoduje, że źle ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy dla funkcji inwentarskiej, gdyż zdaniem odwołującego się nie można utożsamiać budynku gospodarczego z budynkiem inwentarskim. J.J. nadmienił także, iż inwestorzy posiadają dużą działkę, co sprawia, że nie zachodzi konieczność zbliżenia budynków inwentarskich do istniejących budynków mieszkalnych Odwołujący się zaproponował aby nieprzekraczalna linia zabudowy dla funkcji inwentarskiej od strony północnej przebiegała po ścianie istniejącego budynku inwentarsko – składowego wnioskodawców oraz wniósł o zamieszczenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zapisu o zakazie wykorzystywania części południowej działki poza nieprzekraczalną linię zabudowy funkcji inwentarskiej jako wybiegu dla zwierząt. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w sprawie nie ma zastosowania tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa", albowiem zgodnie z art. 61 ust 4 cytowanej ustawy powierzchnia gospodarstwa rolnego wnioskodawców przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie M.. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie przesądza się o usytuowaniu obiektu w określonym miejscu. Decyzja ta jest aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób. Tym samym, w ocenie Kolegium, odwołujący się nie musi się obawiać, że przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostaną naruszone lub ograniczone jego prawa, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości lub będzie ona na nią negatywnie oddziaływać. W dniu [...] J.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Skarżący zakwestionował stanowisko organów dotyczące wyłączenie w sprawie zasady "dobrego sąsiedztwa" podnosząc, iż intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości zabudowy i rozbudowy większych niż średnia w gminie gospodarstw rolnych w sytuacji, gdy zabudowa zagrodowa oddalona jest lub ma być oddalona od istniejącej zabudowy wiejskiej i nie można zastosować do niej tejże zasady, a nie stworzenie przepisu sprowadzającego się do zasady "dużemu wszystko wolno". Skarżący wskazał nadto, iż ustalona przez organy nieprzekraczalna linia zabudowy funkcji inwentarskiej na działce nr [...] ustalona została zbyt blisko istniejących budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach. Na działkach nr [...] i [...] nie ma budynków inwentarskich a znajdują się tam jedynie budynki gospodarcze i mieszkalne. J.J. podniósł także, że działka nr [...] ma na tyle dużą powierzchnię, że istnieje techniczna możliwość odsunięcia budynków inwentarskich od istniejącej zabudowy mieszkalnej na sąsiednich działkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego możliwości innej lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego uczestników postępowania organ stwierdził, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności przy wydaniu decyzji organy są związane wnioskiem inwestorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz wydane w oparciu o delegację ustawową, wynikającą z art. 61 ust. 6 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Bezspornym w sprawie jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka o nr. ew. 32/1 w G. przy ul. A, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało obowiązek uzyskania przez inwestorów decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy czym przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (zasada dobrego sąsiedztwa) 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym organy trafnie również wskazały, iż zasada dobrego sąsiedztwa, a więc ustalenie przesłanek wskazanych w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy nie wchodzi w grę z uwagi na wielkość gospodarstwa rolnego inwestorów. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, zasada ta nie ma zastosowania. Nie budzi wątpliwości, iż uczestnicy postępowania są właścicielami gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Urzędu Gminy w M. obszar [...], 3116 ha, czyli średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie M., zaś zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Stosownie do treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż wyłączenie zamierzenia inwestycyjnego, realizowanego w gospodarstwie rolnym w ramach zabudowy zagrodowej spod oceny działania zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy jedynie inwestycji w miejscu oddalonym od zabudowy wiejskiej. Już z samej definicji zabudowy zagrodowej wynika, iż jest to zabudowa, którą skarżący nazywa zabudową wiejską. Specyfiką zabudowy wiejskiej jest zaś m.in. właśnie skupienie w bliskim obszarze zabudowań i mieszkalnych i gospodarskich, w tym inwentarskich. Brak podstaw do tak zawężonego interpretowania normy art. 61 ust.4 ustawy, jak to czyni skarżący. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( § 3 ust. 1 rozporządzenia ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym obszar analizowany, to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania ( § 2 pkt 4 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy architektoniczno – urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, w sposób szczegółowy dokonana została analiza działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Z powyższej analizy jednoznacznie wynika, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało organ do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego uczestników postępowania. Nieruchomość, na której projektowana jest inwestycja przylega bezpośrednio do ul. A i tym samym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i nie zachodzi konieczność zaopatrzenia w niezbędną infrastrukturę techniczną, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Podkreślić także należy, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji dopełnił wymogu w zakresie uzyskania niezbędnych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto projekt decyzji stosownie do art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Natomiast sama decyzja organu I instancji, ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego uczestników postępowania, w sposób prawidłowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Spełnia zatem wszystkie wymogi określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla decyzji o warunkach zabudowy zostały zachowane, wobec czego postępowanie organów administracji należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić należy, iż są one całkowicie niezasadne. Podkreślić należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez wskazanie, iż dany teren może być wykorzystany w ściśle określony sposób i pod określonymi warunkami. Rolą tej decyzji jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń z ustawodawstwem. Decyzja ta nie przesądza natomiast o realizacji inwestycji, a tym bardziej nie określa szczegółów lokalizacji obiektów. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów architektoniczno – budowlanych w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podkreślić należy, iż organ administracji związany jest zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, co oznacza, że organ bada zgodność z prawem konkretnej, projektowanej inwestycji, a nie jakiegokolwiek możliwego zamierzenia. Tym samym nieuprawnione są zarzuty skargi dotyczące możliwości innej lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego W. i G. S.. Na legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej nie mają także wpływu zarzuty skargi odnoszące się do zwiększenia uciążliwości odorowych dla nieruchomości sąsiednich. Kwestie te podobnie, jak kwestie lokalizacyjne planowanego obiektu nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy i będą badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego, związanego z uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę. Podobnie uwagi dotyczące linii rozgraniczającej inwestycję są o tyle nietrafne, że linie te, jak trafnie stwierdza organ, nie przesądzają o ostatecznym usytuowaniu inwestycji. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się ani w materiałach sprawy, ani we wskazanej wyżej argumentacji skarżących, podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.