II SA/Łd 907/09

Dnia 11 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi M. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [[...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 123 kpa oraz 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) zawiesił z urzędu do dnia 9 czerwca 2010 r. postępowanie wszczęte z wniosku M. i M. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem na śmieci na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 26. W uzasadnieniu podniesiono, że w projekcie planu powstającego dla terenów, na których zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość przewidziano podstawowe przeznaczenie – lasy i uprawy leśne, obiekty i urządzenia związane z gospodarką leśną, a w szczególności związane z zagospodarowaniem turystycznym i ochroną lasów, jednakże bez zmiany leśnego charakteru terenu. Na terenie tym wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy oraz ogrodzeń. Zdaniem organu z materiałów planistycznych wynika, że realizacja danej inwestycji nie będzie zgodna z opracowywanym planem, więc zawieszenie postępowania jest celowe i stoi w zgodzie z interesem społecznym, a także z interesem wnioskodawców. Na powyższe postanowienie M. i M. S. wnieśli zażalenie. W uzasadnieniu podkreślili, że przedmiotowa nieruchomość nie jest obecnie objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo upływu blisko czterech lat brak jest planów określających przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zarzucili naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie ich prawa własności. Zdaniem skarżących zawieszenie postępowania jest bezzasadnym przedłużeniem procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest fakultatywne a zatem ocena, czy w odniesieniu do przedmiotowego wniosku zawieszenie postępowania jest celowe i czy z uprawnienia do zawieszenia skorzysta, należy do organu prowadzącego postępowanie. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie naruszył przepisów zawieszając postępowanie, nie naruszył też praw własności strony, ale za zgodą ustawodawcy przesunął w czasie możliwość skorzystania strony ze swych uprawnień w zakresie swobodnego korzystania z nieruchomości. Podkreślono, że organ administracji rozpatrując sprawę ma obowiązek uwzględniać nie tylko interes obywatela, ale również interes społeczny i troszczyć się o powierzone mu do administrowania obszary. Na powyższe postanowienie M. i M. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 6, 7 i 8 kpa oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie prawa własności. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 62 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wyraźnie akcentuje fakultatywny a nie obligatoryjny charakter zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących organ przekroczył w tym wypadku granicę uznania administracyjnego, a postanowienie zostało wydane wyłącznie w celu nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Zdaniem skarżących inwestycja obejmować ma wymianę istniejącego budynku na nowy, a rozpatrywana jest niepotrzebnie jako zupełnie nowa inwestycja. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono również, iż przepisy prawa nie przewidują wymiany jednego budynku na inny, może powstać tylko nowy budynek. Podniesiono również, iż wydane postanowienie ma charakter czasowy i jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ I instancji podejmie zawieszone postępowanie i wyda decyzję stanowiącą rozpoznanie wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając w ramach tak zakreślonej kognicji sądu zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie administracyjne stwierdzić trzeba, iż skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Ponadto jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 62 ust. 2 cyt. ustawy). Ten ostatni przypadek w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Z analizy powyższego przepisu można wnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może stać się podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, (art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2). Należy jednak pamiętać, że użyty w art. 62 ust. 1 cyt. artykułu zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą z wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ winien załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Korzystanie więc z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zamiarem ustawodawcy nie było wszak zawieszanie postępowania przez organ w każdym przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku planu, czy też przystąpienia do jego opracowania. Co więcej, ustawodawca w powołanym przepisie nałożył na organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Uznać zatem należy, że założeniem ustawodawcy było przyznanie organowi uprawnienia do ewentualnego zawieszenie postępowania na okres co najwyżej 12 miesięcy, w którym gmina winna uchwalić plan, co potwierdza także unormowanie zawarte w art. 87 ust. 3 ustawy. Gdy jednak gmina tego w tym okresie nie uczyni, obowiązkiem organu jest wydanie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak planu przez bliżej nieokreślony czas narusza bowiem prawo właścicieli nieruchomości do swobodnego dysponowania tym prawem, a tym samym wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP zasadę ochrony własności. Powyższe unormowania dają podstawę do wniosku, że przewidziane w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu (...) uprawnienie do zawieszenia postępowania nakłada jednocześnie na organy obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z biegiem prac planistycznych. W szczególności organ winien ocenić, czy w czasie zawieszenia istnieje realna możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru, nie mówiąc już o jego wejściu w życie. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, tylko realna możliwość uchwalenia planu miejscowego w tym okresie mogłaby uzasadniać ewentualne zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienne bowiem interpretacja tego przepisu prowadziłaby do nadmiernego zawężenia zastosowania instytucji ustalenia warunków zabudowy - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - oraz prowadziłaby do bezcelowego zawieszenia rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż po upływie okresu zawieszenia, możliwe byłoby jedynie podjecie decyzji o tej samej treści, co przed zawieszeniem postępowania. Należało zatem dokonać ustaleń, na jakim etapie znajduje się obecnie procedura planistyczna i rozważyć, czy w zakreślonym w skarżonym postanowieniu czasie możliwe jest jej ukończenie. Organy tej kwestii nie ustaliły. Odwołały się jedynie do uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta, w której położona jest nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Nie dokonano jednak żadnych innych ustaleń. O wadze tego uchybienia świadczą dane zawarte przedłożonym przez skarżących piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z dnia 22.09.2009r. o stanie zaawansowania prac nad nowym studium, skierowanym do Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Ł. Wynika z niego między innymi, iż do prac nad Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przystąpiono na podstawie uchwały rady miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...], a więc aktu o dwa lata późniejszego, niż powoływany w zaskarżonym postanowieniu, że zakończenie prac umożliwiających wyłożenie studium do publicznego wglądu planuje się do końca listopada 2009 roku, zaś dalsze etapy zmierzające do skierowanie projektu studium do Rady Miejskiej celem uchwalenia odbędą się w terminie nie dłuższym niż 11 miesięcy. W tej sytuacji trafnym wydaje się zarzut podniesiony w skardze, iż stan zaawansowania prac planistycznych wyklucza możliwość ostatecznego uchwalenia planu w czasie, na jaki postępowanie zawieszono. W zaistniałym stanie rzeczy, należało stwierdzić, że organy obu instancji nie ustaliły okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia, związanej z określeniem realnej możliwości uchwalenia planu, co jak wyżej wskazano mogło mieć znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji zasadne wydaje się oczekiwanie skarżących, iż organ rozpozna ich wniosek w trybie art. 61 ustawy o zagospodarowaniu. Organ odwoławczy nie odniósł się również do argumentu, że zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa oraz, iż inwestycja planowana jest na terenie działki budowlanej, a nie leśnej, jak również nie rozważył argumentu udzielenia analogicznych zezwoleń w najbliższej okolicy skarżących. Ten ostatni zarzut wymaga ustaleń w celu ustalenia, czy nie doszło do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej. Wskazane wyżej uchybienia stanowią naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto z mocy art. 200 p.p.s.a.; W toku ponownego rozpoznania sprawy organy winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych wcześniej uwag.