II SA/Łd 907/16

Dnia 1 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Skup Surowców Wtórnych utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], odmawiającą T. S. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na części działki nr 308/36 obręb [...] miasta R., powiat [...], woj. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie wszczęto z wniosku T. S. z dnia 18 maja 2016r., pismem z dnia 13 czerwca 2016r. Starosta ustalił, że działka nr 308/36 obręb [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. oznaczona jest symbolem 4.315.U - tereny zabudowy usługowej. W ocenie organu I instancji mpzp nie przewiduje na przedmiotowej działce prowadzenia wnioskowanej działalności gospodarczej. Organ uznał, że brak jest zgodności planowanej działalności z przepisami prawa miejscowego, a więc należało odmówić wnioskodawcy wydania zezwolenia. Odwołanie od w/w decyzji złożył T. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący przyznał, ze działka znajduje się na terenie zabudowy usługowej, oznaczonej symbolem U. Wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą określoną kodem PKD-46.77.Z - sprzedaż hurtowa odpadów i złomu. Nadmienił, że dział 46 kodu PKD oznacza handel hurtowy, z wyłączeniem handlu pojazdami samochodowymi. W ocenie T. S. planowana działalność spełnia zapisy mpzp. W dalszej części odwołujący wskazał, że dnia [...] kwietnia 2016 r. uzyskał od Burmistrza R. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jego zdaniem wydanie w/w decyzji środowiskowej, a wcześniej pozytywna opinia Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. oraz Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w R. świadczą o spełnianiu wszystkich wymogów formalnych złożonego wniosku, w tym zgodność z mpzp. Zwrócił uwagę, że właściwym organem do stwierdzenia zgodność wykonywania prowadzonej działalności jest ten organ, który ten plan uchwala, w tym przypadku Burmistrz R. Zdaniem odwołującego, jeżeli taka niezgodność by wystąpiła, to na etapie prowadzenia procedury o ochronie środowiska w chwili złożenia wniosku do organu, organ ten odmówiłby wszczęcia postępowania. Z kolei wydanie decyzji środowiskowej świadczy jednoznacznie o zgodności prowadzonej działalności z mpzp. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Starosty [...], Dyrektor Wydziału Środowiska Architektury i Budownictwa z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawę odmowy udzielenia zezwolenia zawiera art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Organ odwoławczy ponownie ustalił, że na terenie R. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...]), zmieniony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) Zgodnie z planem nieruchomość, na której ma być prowadzona działalność polegająca między innymi na zbieraniu odpadów oznaczona jest symbolem 4.315.U, co oznacza tereny zabudowy usługowej. W § 4 ust. 3 pkt 2 mpzp zdefiniowano tereny zabudowy usługowej oznaczonym symbolem "U", przez które należy rozumieć przeznaczenie ograniczone do utrzymania istniejących oraz realizowania projektowanych budynków o funkcji: administracji i wymiaru sprawiedliwości, bezpieczeństwa publicznego, kultury, oświaty, nauki, służby zdrowia (z wyłączeniem szpitali), opieki społecznej i socjalnej (z wyłączeniem domów opieki), kultu religijnego, sportu i rekreacji, obsługi finansowej, handlu (z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2), gastronomii, turystyki, hotelarstwa, poczty i telekomunikacji, usług i usług komunalnych oraz obsługi komunikacji samochodowej (z wyłączeniem baz transportu samochodowego), z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz powierzchniami biologicznie czynnymi, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powyższe zapisy mpzp, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania T. S. wnioskowanego zezwolenia. SKO podkreśliło, że w ramach oceny złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów właściwy organ zobowiązany jest dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa w tym z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W tej kwestii nie jest zatem związany oceną dokonaną przez inny organ poza postępowaniem. W ocenie Kolegium gospodarowanie odpadami nie stanowi usług, o których mowa wyżej. Dowodząc temu twierdzeniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy zbierane odpadów a także magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów są definiowane, jako działalność w zakresie gospodarowania odpadami, a nie usługi. W powołanym wyżej art. 3 pkt 2 mpzp, w którym zdefiniowano pojęcie "tereny zabudowy usługowej" brak jest włączenia gospodarowania odpadami do zakresu usług. W ocenie Kolegium usługę można definiować jako działanie podejmowane w celu zaspokojenia określonej potrzeby (lub potrzeb) klienta i realizowane z udziałem klienta, często w celach komercyjnych. Z kolei w definicji zawartej w art. 3 cyt. ustawy zbieranie odpadów nie jest definiowane jako usługa. Kolegium przytoczyło zawarte w ustawie definicje zbierania odpadów i gospodarowania odpadami i uznało, ze zapisy powyższe dowodzą. iż ustalenia planu nie zezwalają na sytuowanie działalności związanej z wytwarzaniem odpadów na terenie objętym wnioskiem. Spełnienie choćby jednej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Ma charakter związany co oznacza, że organ w przypadkach przewidzianych prawem obowiązany jest ją wydać, a w razie podjęcia przezeń rozstrzygnięcia odmiennego rażąco naruszyłby regulację zawartą w art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył T. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 i 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego działko o nr ew. 208/36 obręb [...] miasta R. przy ul. A 11D, powiat [...], województwo [...], nie zezwalają na sytuowanie na terenie objętym wnioskiem działalności związanej z gospodarowaniem odpadów, podczas gdy prawidłowa analiza planu winna dojść do przeciwnych wniosków; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7,8,9,77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23) w skrócie "k.p.a.", poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd, podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone decyzje w kontekście powyższych uregulowań skargę należało uwzględnić, jej zarzuty okazały się trafne przede wszystkim w zakresie, w jakim autor skargi wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego. Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając rozstrzygnięcie organy są zobowiązane do przestrzegania procedury administracyjnej, a zatem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodne z art. 77 § 1 k.p.a. oraz uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Trafny jest zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przede wszystkim zauważy należy, że organ I instancji wskazał jako miejsce inwestycji część działki nr 308/36 przy ul. A 13A w R. Wniosek T. S. o zezwolenie na prowadzenie skupu surowców wtórnych dotyczy jednak nieruchomości położonej przy ul A 11D. Jak wynika z załączonej do akt mapy i co potwierdził również skarżący na rozprawie w dniu 1.02.2017r., są to dwie odrębnie wykorzystywane nieruchomości, przy czym skarżący również przy ul. A 13A (wg skarżącego działka nr 308/12) prowadził w niedalekiej przeszłości działalność gospodarczą. Załączone do wniosku o zezwolenie dokumenty – opis planowanej działalności sporządzony przez firmę aon-t, decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, umowa najmu - nie pozostawiają wątpliwości, że zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest nieruchomość przy ul. A 11D. Oznacza to, że organ nie rozpoznał właściwie wniosku skarżącego, bowiem inwestycja planowana jest w innym miejscu, niż wskazuje na to decyzja. Co więcej , lakoniczne uzasadnienie decyzji Starosty nie pozwala na przyjęcie tezy, iż doszło jedynie do omyłkowego oznaczenia nieruchomości. Nie usunął tego błędu w swej decyzji organ odwoławczy. Jest to o tyle istotne, że jak wyjaśnił skarżący również na nieruchomości przy ul. A 13A prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym niegdyś przez niego. Na marginesie wskazać też należy, że we fragmencie uzasadnienia kolegium podaje, iż nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym 4.315. MNu, co jest oczywistym błędem, ale nie opisując zakres dopuszczalnej działalności prawidłowo organ odnosi się do zapisów dotyczących terenów "U’, usługowych. Precyzyjne określenie miejsca planowanej inwestycji jest niezbędne dla weryfikacji prawidłowości ustaleń, zwłaszcza co do przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.. Podstawę orzekania organów stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 poz. 21 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Bez wątpienia skup surowców wtórnych takich jak szkło, papier, metal stanowi rodzaj zbierania odpadów (art. 3 ust.1 pkt 34 ustawy), podlega zatem reglamentacji powołanej ustawy. Trafnie organy wskazują, ze zgodnie z art. 46 ust.1 pkt 3 ustawy o odpadach niezgodność planowanej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje organ do odmowy zezwolenia na tego rodzaju działalność. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy działalność zamierzona przez skarżącego - skup surowców wtórnych – jest rodzajem usługi, na który zezwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organy opierają swą argumentację na fakcie, że nieruchomość przy ul. A 13A położona jest na terenie, przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę usługową (4.315.U), zaś prowadzenie skupu surowców wtórnych i złomu taką działalnością nie jest, skoro reguluje ją ustawa o odpadach Po pierwsze należy wyjaśnić w sposób bezsporny, czy na tym samym terenie - 4.315.U. znajduje się rzeczywiści objęta wnioskiem nieruchomość przy ul. A 11D, choć mapa załączona do wniosku zdaje się tę tezę potwierdzać. Po drugie organy winny ponownie wyjaśnić, czy planowana przez skarżącego działalność rzeczywiście jest na tym terenie wykluczona, w kontekście zarówno zapisów planu, jak i prowadzonej tam przez zarówno skarżącego, jak i innych przedsiębiorców działalności. Poza sporem jest, że na terenie objętym wnioskiem obowiązujący m.p.z.p. przewiduje działalność usługową, wśród której wymienia handel i usługi z pewnymi wyłączeniami, których wniosek nie dotyczy. Należy zwrócić uwagę, że bardziej szczegółowe wyliczenie rodzajów usług zawarte w § 4.3.2 planu pozostaje nadal wyliczeniem przykładowym, nie wykluczającym a’priori innych rodzajów działalności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia usług, działalności usługowej i gospodarczej. W ocenie sądu opis dopuszczalnej na tym terenie działalności usługowej nie jest katalogiem zamkniętym i definiuje ją dość szeroko, co wynika z zacytowanego przez organy fragmentu planu. W każdym razie wskazane są tam usługi i handel. Z kolei jak wynika z dokumentacji załączonej do wniosku skarżącego, zarejestrował on działalność gospodarczą oznaczoną symbolem 46.77.z sprzedaż hurtowa odpadów i złomu. I na taką działalność opiewa wniosek dotyczący nieruchomości przy ul. A 11D w R. Nie sposób nie stwierdzić, że planowana działalność jest rodzajem działalności usługowej. Wydaje się zatem, że wniosek organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, iż zapis planu wyklucza planowaną działalność jest zbyt kategoryczny i daleko idący . Sam fakt, że skup złomu i surowców wtórnych podlega przepisom ustawy o odpadach nie przesądza w ocenie sądu o niemożności zakwalifikowania tego typu przedsięwzięć jako działalności usługowej, przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego na terenach oznaczonych symbolem "U", zwłaszcza, jeżeli skup związany z czasowym magazynowaniem odpowiada definicji zbierania odpadów zawartej w art. 3 ust.1 pkt 34 ustawy o odpadach i nie jest połączony z przetwarzaniem odpadów, skutkującym dodatkowymi obostrzeniami ustawowymi dla tego typu działalności. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 46 ust.1 pkt 3 ustawy o odpadach przez wadliwe zinterpretowanie zapisów planu zagospodarowania okazał się zasadny. Za zaprezentowaną interpretacją zapisów planu przemawia również i ta okoliczność, że organy orzekające w poprzednich etapach procesu inwestycyjnego - zwłaszcza Burmistrz R. w decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia - nie dopatrzyły się sprzeczności zamierzenia z zapisami planu. Za takim rozumieniem zapisów planu przemawia pośrednio też podnoszony przez skarżącego fakt, znany organowi wszak z urzędu, iż na tym terenie tożsama działalność była - przez T.S. – lub jest -przez inne podmioty – prowadzona. Skarżący twierdzi bowiem konsekwentnie, ze na sąsiedniej działce nr 308/15 inny właściciel prowadzi skup złom oraz że również on do końca roku 2016 prowadził skup złomu na działce 308/12. Należy domniemywać, że Starosta wydał zezwolenie na prowadzenie tego typu działalności. Odmowa zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej z wątpliwym powołaniem się na ogólny zakaz tego typu działań obowiązujący na danym terenie w sytuacji, gdy zezwala się na tożsamą działalność innym podmiotom, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. Taka sytuacja narusza też ujęty w art. 8 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Nie budzi takiego zaufania odmienne interpretowanie tych samych przepisów przez organy decydujące o dopuszczalności inwestycji na różnym etapie jej realizowania jak tez wydawanie odmiennych decyzji dla różnych podmiotów, o ile ich sytuacja faktyczna i prawna jest taka sama. Istotne jest przy tym, aby różne podmioty pozostawały w tożsamej sytuacji prawnej. W rozpoznawanej sprawie należy zatem wyjaśnić, czy działki te położone są w terenie o tożsamym przeznaczeniu w planie z działką objęta wnioskiem (A 11D) oraz czy rzeczywiście tożsamy jest charakter planowanej przez skarżącego działalności z działalnością funkcjonujących zakładów. Wprawdzie rację ma Starosta, ze orzekając w niniejszej sprawie zobligowany jest do samodzielnej oceny spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia, niemniej odmienna ocena zapisów planu przez inny organ administracji publicznej, dokonana na innym etapie realizacji planów inwestycyjnych winna skłonić organ do szczególnie wnikliwego pochylenia się i nad argumentacją zawartą w ostatecznej już decyzji Burmistrza o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji i argumentami zawartymi w odwołaniu, a odnoszącymi się do interpretacji zapisów planu. Reasumując, zarzuty skargi okazały się zasadne, wobec czego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zarówno decyzji zaskarżonej, jak poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, a to z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazówki co do poszerzenia postępowania wyjaśniającego, jak i interpretacji prawa. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i 205 p.p.s.a. ds