II SA/Łd 909/12

Dnia 24 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej altany 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz G. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/ Łd 909/12 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na skutek interwencji M.K.-S., prowadził postępowanie w sprawie oczka wodnego i altany (pergoli), na terenie nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. Podczas czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje oczko wodne o powierzchni 1,5 m2 oraz zadaszona altana o powierzchni 6 m2, skonstruowana z rur stalowych, usytuowana przy granicy z sąsiednią nieruchomością. Obiekty te wykonali właściciele działki – G. i D. W. w 2000 r. bez wymaganego zgłoszenia. W tej sytuacji organ stopnia podstawowego wydał w dniu [...] postanowienie, którym nakazał D. i G. W. przedłożenie stosownych dokumentów. Następnie decyzją z dnia [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie, uznając, że oczko wodne zostało zlikwidowane i teren uporządkowano, natomiast w altanie zlikwidowano zadaszenie, a pozostawione ścianki ażurowe nie przekraczają wysokości 2,20 m i są wykorzystywane jako pergola dla roślin ozdobnych. Na skutek odwołania złożonego przez M.K.-S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], uchylił decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał m.in., że postępowanie dotyczyło dwóch odrębnych obiektów budowlanych, tj. oczka wodnego oraz altany. Tymczasem prowadzenie jednego postępowania administracyjnego dla dwóch obiektów budowlanych naruszało zasadę, że sprawa musi mieć charakter indywidualny, a decyzja cechować się podwójną konkretnością, czyli musi być konkretnie wskazany adresat oraz przedmiot sprawy, a w analizowanej sprawie przedmiot postępowania nie był indywidualnie określony. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], zobowiązał D. i G. W. do przedłożenia określonych dokumentów wymaganych przepisami Prawa budowlanego, celem zalegalizowania przedmiotowej altany. Ponieważ inwestorzy nie wypełnili obowiązku wynikającego z ww. postanowienia, organ stopnia powiatowego, decyzją z dnia [...], nakazał D. i G. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanej altany. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że przed wdrożeniem postępowania legalizacyjnego obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnienie zgodności dokonanych robót budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem powyższa kwestia nie była brana w ogóle pod uwagę w postępowaniu wyjaśniającym. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję, którą nakazał D. i G. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanej altany. Od decyzji tej odwołanie wniósł G.W. Stwierdził, że do wybudowania altanki (pergoli) bez fundamentów na terenie prywatnym nie jest wymagane żadne zgłoszenie czy pozwolenie na budowę. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. W toku tego postępowania organ I instancji ustalił, że altana nie została rozebrana, zlikwidowano jedynie zadaszenie. Nie można zatem uznać, że pozostawienie ażurowych ścian obiektu budowlanego oznacza jego całkowitą rozbiórkę. Z akt sprawy wynika ponadto, że G.W. dokonał w dniu 27 marca 2009 r. zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym zamiaru budowy zadaszenia istniejącej pergoli oraz wykonania oczka wodnego o powierzchni 1,5 m2. W piśmie z dnia 20 września 2011 r. Kierownik Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej w Urzędzie Miasta Ł. wyjaśnił, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. zgłoszenie to zostało zarejestrowane. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, nie można uznać skutku prawnego ww. zgłoszenia. Nie budzi zatem wątpliwości, że do przedmiotowego obiektu, którego budowa nie została zgłoszona właściwemu organowi, zastosowanie znajdują przepisy art. 49b i nast. ustawy - Prawo budowlane. W myśl art. 49b ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast z treści ust. 2 tego przepisu wynika możliwość legalizacji obiektu budowlanego, pod warunkiem spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przed wdrożeniem procedury legalizacyjnej, zbadał przesłanki uzasadniające jej prowadzenie, uzyskując informację, że dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla ww. nieruchomości ponadto od 2004 r. do chwili obecnej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i nie wpłynął taki wniosek. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie wdrożył postępowanie legalizacyjnej zmierzające m.in. do pozyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ podmiot zobowiązany nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnie wzniesionej altany, organ nadzoru budowlanego związany był treścią art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane i prawidłowo nakazał rozbiórkę altany. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł G.W., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 11 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., 124 § 1 k.p.a., 65 § 2 k.p.a.; 2/ art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniach 18 grudnia 2008 r. oraz 1 kwietnia 2009 r. ustalono, że na nieruchomości nie znajduje się już altana, lecz pergola o wysokości poniżej 2,20 m, co do której nie jest wymagane zgłoszenie ani pozwolenie na budowę. W dniu 27 marca 2009 r. skarżący dokonał zgłoszenia w organie architektoniczno-budowlanym zamiaru zadaszenia pergoli. Organ, do którego złożono zgłoszenie, nie sprzeciwił się inwestycji. W dniu 27 października 2010 r. organ przeprowadził kolejne oględziny i stwierdził, że została na niej wybudowana altana. Taki stan rzeczy był zgodny ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 27 marca 2009 r. Zgłoszenie obejmowało zamiar zadaszenia pergoli. Samo wykonanie zadaszenia nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Skarżący dokonał zgłoszenia po wcześniejszej rozbiórce altany. Organ architektoniczno-budowlany nie sprzeciwił się temu zamiarowi, w związku z czym skarżący przystąpił do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia w czerwcu 2009 r. Zatem, w ocenie skarżącego, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dokonał on bowiem rozbiórki altany, następnie zgłosił zamiar jej wybudowania i uzyskał na to zgodę. Okoliczność, że organ prowadzący postępowanie stwierdził, że na nieruchomości przy ul. A w Ł. jest wybudowana altana wynikała z faktu, że stało się to po dokonaniu zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie przyjęły, iż dotyczy ono legalności budowy altany wzniesionej na nieruchomości skarżącego. Z kolei strona skarżąca w toku całego postępowania, toczącego się już 9 lat, podnosiła, że obiekt można nazwać wprawdzie altaną, jednakże w istocie jest to obiekt małej architektury. W ocenie Sądu w tej kwestii rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego. Trudno bowiem za obiekt małej architektury uznać obiekt o wymiarach 300 cm x 200 cm, wysoki na ponad 200 cm, skonstruowany z 5 rur stalowych o średnicy 60 mm, połączonych ryglami z profilu zamkniętego, przykryty dachem konstrukcji drewnianej (krokwie i poszycie z desek i kryty gontem papowym), którego posadzkę wykonano z płyt chodnikowych 50 cm x 50 cm. Dane te Sąd przytoczył w ślad za protokołem z pierwszej wizji lokalnej z dnia 7 maja 2004 r. Wówczas to bowiem nastąpiła odpowiednia kwalifikacja obiektu i od tej pory do chwili obecnej toczy się spór o legalność jego wzniesienia. Ustawa prawo budowlane nie zawiera (i nie zawierała) wprawdzie ustawowej definicji altany, ale w ocenie Sądu nie należy nadawać tej nazwie jakichś specjalnych przymiotów i przyjąć zgodnie z potocznym rozumieniem, że altaną jest lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, w większości przypadków ozdobna, mająca za zadanie chronić przed deszczem i słońcem. Sporny obiekt z pewnością posiadał te cechy. Jednakże kwalifikacja obiektu jako altany nie upoważniała w żaden sposób organów nadzoru budowlanego do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w sprawie legalności jego wzniesienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona skarżąca wzniosła przedmiotowy obiekt w 2000 r. Data ta podana została przez inwestorów już w trakcie pierwszej wizji lokalnej w dniu 7 maja 2004 r. i przez następne 9 lat nie została zakwestionowana czy to przez organy, czy przez strony postępowania. Również Sąd nie widzi powodów, by datę tę podważać. Okoliczność ta ma w niniejszej sprawie fundamentalne znaczenie. Legalność obiektów budowlanych należy bowiem oceniać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ich wzniesienia. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której obiekt zbudowany w czasie, kiedy przepisy na to zezwalały, musiał zostać rozebrany (czy też wobec którego należałoby wszcząć procedurę legalizacyjną) z uwagi na późniejszą zmianę przepisów i powstanie wymogów dopełnienia formalności, które w dacie budowy wymagane nie były. Mimo to w niniejszej sprawie organy sytuację taką wykreowały i przez 9 lat prowadziły postępowanie, które od samego początku było bezprzedmiotowe, wydając ostatecznie decyzję o rozbiórce altany. Tymczasem w 2000 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ogłoszona jako tekst jednolity w Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126. Przewidywała ona w art. 28, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W art. 29 ust. 1 określono, budowa jakich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę. Żaden z 16 punktów ustępu 1 nie odnosi się do sytuacji faktycznej zaistniałej w niniejszej sprawie, a jedynie pkt 6 dotyczy altan, ale wyłącznie wzniesionych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Zresztą nawet budowa tych altan nie wymagała żadnych sformalizowanych czynności inwestora, bowiem w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy ich budowa nie wymagała nawet dokonana zgłoszenia. Trudno zatem zrozumieć, na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji prowadziły przez wiele lat postępowanie administracyjne, wydając w tym czasie cały szereg aktów (postanowień i decyzji) mających doprowadzić ów obiekt do stanu zgodnego z prawem, skoro od samego początku altana była legalnie wzniesiona. Domyślać się można jedynie, że organy błędnie przyjęły w niniejszej sprawie stan prawny istniejący w dniu dokonania kontroli na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podaje nawet jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, jednakże w wersji, która nie obowiązywała w 2000 r. Obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy altan pojawił się w ustawie – Prawo budowlane dopiero od dnia 11 lipca 2003 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), którą zmieniono odpowiednie przepisy art. 29 i 30 ustawy – Prawo budowlane. Jednakże zmiany te (jak i późniejsze nowelizacje) nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę legalności wzniesienia w 2000 r. altany na nieruchomości skarżącego. Skoro wówczas przepisy nie zobowiązywały inwestora ani do dokonania zgłoszenia, ani tym bardziej do uzyskania pozwolenia na budowę altany, nie było żadnych podstaw do uznania, że jej wzniesienie było nielegalne, a w konsekwencji do nakazania jej rozbiórki. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf