II SA/Łd 909/16

Dnia 21 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 roku sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (dalej w uzasadnieniu jako: "DPS"). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił opłatę K. O. za pobyt D. B. w DPS w Ł. przy ul. A 2/14 w wysokości 389,53zł miesięcznie od dnia przyjęcia D. B. do placówki, tj. od dnia 28 czerwca 2016r. W przewidzianym prawem terminie odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. O. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. O., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 26 października 2015r. do organu I instancji wpłynął wniosek wraz z dokumentacją o skierowanie D. B. do DPS. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015r. organ I instancji skierował stronę do DPS dla osób przewlekle somatycznie chorych, a decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. organ I instancji umieścił stronę w DPS w Ł. przy ul. A 2/14. Jednocześnie kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. organ I instancji ustalił miesięczną opłatę za pobyt D. B. w DPS w Ł. przy ul. A 2/14 od dnia przyjęcia do placówki w następujący sposób: D. B. w wysokości 443,80zł.; Miasto Ł. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby obowiązane. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze – powołując przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 930), dalej powoływanej również jako "u.p.s.", odnoszące się do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej – wskazało, że D. B. otrzymuje zasiłek stały w kwocie 481zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153zł, co stanowi dochód w łącznej wysokości 634zł.; natomiast 70% dochodu wynosi 443,80zł i stanowi opłatę D. B. za pobyt w DPS. Pozostałą część opłaty w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS wynoszącym 2.441zł, a opłatą wnoszoną przez osoby obowiązane ponosi Miasto Ł. Organ przypomniał, że krąg osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy wynika z art. 61 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy wynika zaś, że K. O. jest córką (zstępną) D. B. przebywającej od dnia 28 czerwca 2016r. w DPS przy ul. A 2/14. Następnie Kolegium podało, że dochód rodziny córki D. B. – K. O. w czerwcu 2016r. wyniósł 5.794,59zł. Natomiast dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.931,53zł i jest o 389,53zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x 514zł = 1.542zł). Tym samym – w ocenie organu – strona jest obowiązana zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. do wnoszenia opłaty w wysokości 389,53zł miesięcznie od dnia przyjęcia D. B do placówki, tj. od dnia 28 czerwca 2016r. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca DPS, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się bowiem wówczas wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce. Nadto organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do rozpoznania kwestii podniesionych w odwołaniu dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej K. O., wskazując, iż w świetle art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności z przyczyn wymienionych w tymże przepisie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wywiodła K. O. Skarżąca wyjaśniła, że wraz z małżonkiem posiada dwa kredyty – jeden mieszkaniowy, który wynosi 560zł miesięcznie i drugi kredyt konsolidacyjny, który wynosi 930zł miesięcznie, jak również uiszcza opłaty ratalne, które wynoszą 380zł miesięcznie na sprzęt AGD. Następnie skarżąca wskazała, że ponosi koszty czynszu – 401,75zł, gazu – 70zł, migawki – 160zł, światła – 150zł, telefonu – 150zł, abonamentu za telefon małżonka – 350zł wraz z internetem, obiadów w szkole – 100zł i innych płatności związanych ze szkołą, telewizji – 80zł, ubezpieczenia – 130zł i kredytu zaciągniętego w pracy 277zł. K. O. dodała, że jej małżonek choruje na cukrzycę i jest pod stałą kontrolą lekarza. Lekarstwa małżonka kosztują co miesiąc 300zł. W okresie jesienno – zimowym córka przewlekle choruje na zapalenie oskrzeli, z czym związane są również koszty. Ponadto córka chodzi do ortopedy i nosi buty korekcyjne, co także generuje koszty. Skarżąca wyjaśniła następnie, że nie posiada świadczeń rodzinnych oraz świadczenia 500plus, gdyż dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe. Latem dochód rodziny jest trochę większy z tego względu, że istnieje możliwość pracy na nadgodziny, jednakże w okresie jesienno-zimowym budżet rodziny jest mniejszy, więc nie stać ją, by płacić za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Jednocześnie skarżąca dodała, że z matką nie miała dobrego kontaktu, wskazując że matka nie nigdy nie interesowała się jej sytuacją materialną, zdrowotną czy mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą opłatę za pobyt w DPS. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego aktu stanowiły przepisy u.p.s. Zgodnie z art. 59 ust.1 u.p.s. decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do DPS. Stosownie zaś do art. 60 u.p.s. pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (art. 61 ustawy). Podmioty określone w art. 61 pkt 2 i 3 u.p.s. nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Obowiązek wnoszenia tychże opłat przez te podmioty ma charakter akcesoryjny, bowiem powstaje dopiero wówczas gdy mieszkaniec domu lub przedstawiciel ustawowy umieszczonego w domu dziecka nie ponosi pełnej odpłatności. Ponadto stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w DPS wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do DPS – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Należy również zauważyć, że opłatę za pobyt w DPS mogą wnosić również osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2 a u.p.s.). Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., bowiem ustawodawca określił kolejność, w jakiej podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny wywiązywać się z tegoż obowiązku. Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat powinien być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty wnosić. Konkretyzacja owa następuje w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. albo w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. W decyzji, o której mowa, organ określa kwotę opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, wskazuje osoby zobowiązane do jej ponoszenia spośród podmiotów wymienionych w powołanych wyżej przepisach, ustala przypadające na nich kwoty opłaty oraz ewentualne zwalnia, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. Po stronie małżonka, zstępnych i wstępnych osoby przebywającej w DPS obowiązek powstaje wówczas, gdy pensjonariusz domu nie uiszcza opłaty w odpowiedniej wysokości. W ostatniej kolejności obowiązek uiszczania opłat obciąża gminę, z której osoba została skierowana do DPS. Należy przy tym mieć na uwadze, że obowiązki gminy związane z ponoszeniem opłat za pobyt w DPS są zróżnicowane. Gmina może być podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat, o których mowa, na podstawie art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.s. W takiej sytuacji ponosi ona koszty bezzwrotnie jako zobowiązany do ich poniesienia. Jeśli do poniesienia opłaty są zobligowane równocześnie inne osoby to gminę obciąża kwota w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez te osoby. Z drugiej strony gmina może zastępczo ponosić koszty pobytu w DPS za osoby, które nie wywiązują się z wykonania umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy lub nie wnoszą opłat ustalonych decyzją. Podkreślić jednocześnie należy, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w DPS jest decyzją konstytutywną, tworząc nowy zakres obowiązków strony w zakresie odpłatności za pobyt w DPS. Co do zasady wywołuje więc skutki na przyszłość. Zaznaczyć również należy, że w okolicznościach gdy organ zmienia kwotę opłaty lub osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty na skutek zmian stanu faktycznego wydawana decyzja nie może dotyczyć okresu objętego dotychczasową decyzją, bez jej zmiany lub wzruszenia (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2016r. sygn. akt I OSK 379/15; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Bk 642/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornie decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o umieszczeniu D. B. w domu pomocy społecznej i kolejną decyzją z tej samej daty ustalił miesięczną opłatę za pobyt w DPS – dla D. B. i Miasta Ł. od dnia przyjęcia do placówki. Z kolei w dniu [...] organ I instancji wydał decyzję ustalającą dla K. O. opłatę za pobyt D. B. w DPS również od dnia przyjęcia do placówki. Zgodzić się trzeba z organami rozpatrującymi sprawę, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe i jest o 389,53zł wyższy niż 300 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 u.p.s. Zatem skarżąca – na podstawie powyższej regulacji – winna być zobowiązana do uiszczania opłaty w wysokości 389,53zł miesięcznie. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że poddana kontroli Sądu decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] dotyczyła okresu tożsamego z okresem objętym już decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. tj. od dnia 28 czerwca 2016r. do dnia 5 września 2016r. W dacie wydania decyzji z dnia [...], decyzja z dnia [...] czerwca 2016r. była ostateczna wobec jej niezaskarżenia i pozostawała w obrocie prawnym, a tym samym wiązała adresatów. W tym okresie zobowiązani do ponoszenia opłat w określonej wysokości byli wyłącznie osoba umieszczona w DPS i Miasto Ł. Wynika z tego, że opłaty ponoszone przez gminę miały charakter samodzielny (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 u.p.s), a nie zastępczy (art. 61 ust. 3 u.p.s.). Brak jest zatem podstaw do orzekania w odniesieniu do tego samego okresu o wysokość opłat należnych od innej osoby. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczania opłat zastępczych w sytuacji, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją, gmina nie jest obciążona obowiązkiem ponoszenia opłat zastępczych. W okresie do dnia umieszczenia D. B. w DPS nie został określony obowiązek ponoszenia opłat w sposób inny, niż w decyzji z dnia [...] czerwca 2016r., zatem w tym zakresie opłaty poniesione przez gminę nie były uiszczane zastępczo, lecz bezwarunkowo. W stosunku do tego samego okresu nie jest możliwe ustalenie opłaty dla innych zobowiązanych osób. Podstawowym przepisem u.p.s. odnoszącym się do zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej jest art. 106 ust. 5 u.p.s. Przy czym należy pamiętać, że ze względu na konstytutywny charakter decyzji podejmowanej w powyższym trybie może ona wywierać skutki ex nunc. Orzeczenie o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS w dwóch odrębnych decyzjach w stosunku do różnego kręgu podmiotów za ten sam okres jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), a nadto narusza przepisy odnoszące się do trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów u.p.s. (art. 106 ust. 5 u.p.s.). Ponadto należy zaznaczyć, że w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust.1 u.p.s. organ winien jednocześnie orzec w kwestii zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS (art. 64 u.p.s.). Tymczasem w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie brak tego typu orzeczenia. Niesłusznie organy orzekające o ustaleniu odpłatności za pobyt D. B. w DPS nie rozważyły równocześnie możliwości zwolnienia skarżącej częściowo lub całkowicie z tejże opłaty, zwłaszcza w sytuacji gdy skarżąca powoływała się zarówno w treści wywiadu środowiskowego, jak i odwołania od decyzji organu I instancji, na swą sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną oraz podnosiła, że nie jest w stanie uiszczać opłat za pobyt matki w DPS (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 października 2015r. sygn akt II SA/Bd 1062/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rezultacie stwierdzić trzeba, że organy orzekające dopuściły się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organu uwzględnią przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię art. 61 oraz art. 64 u.p.s. i podejmą rozstrzygnięcie odpowiednie do prawidłowo zastosowanych nom prawa materialnego przy zastosowaniu regulacji umożliwiających ingerencję w treść ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 5 u.p.s.). ds