II SA/Łd 91/17

Dnia 17 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 roku spraw ze skarg E.B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących E. B. i M. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nakładającego opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczego. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na J. i M. B. oraz na E. B., jako współwłaścicieli nieruchomości usytuowanej w K. przy ul. A oraz inwestorów samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, opłatę legalizacyjną z tytułu samowolnej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na ww. nieruchomości w wysokości 25.000zł, będącą pięćdziesięciokrotnym podwyższeniem iloczynu stawki opłaty (s=500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kategoria III - k=1,0) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w=1,0). Pismem z dnia 22 listopada 2016r. E. B. i M. B. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Powołanym na wstępie postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. B. i E. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. B. nie złożyła do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa, umocowującego ją do występowania w imieniu M. B. i E. B. przed organami administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skoro J. B. nie zgłosiła swego udziału w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w P. jako pełnomocnik M. B. i E. B., to uznać należy, iż egzemplarz postanowienia z dnia [...] nr [...], przeznaczony dla M. B. i E. B., w sposób nieuprawniony został wydany J. B. Wobec powyższego organ stwierdził, iż wydanie J. B. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] nie ma żadnego znaczenia procesowego i jest bezskuteczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie nie weszło do obrotu prawnego, a co za tym idzie z doręczeniem tym nie można wiązać żadnych skutków prawnych, jakie ustawodawca wiąże z doręczeniem. W konkluzji organ uznał zażalenie wniesione przez M. B. i E. B. za przedwczesne, a w konsekwencji tego za niedopuszczalne. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnieśli E. B. i M. B. W motywach skarg wyjaśniono, że postanowienie z dnia [...] nr [...] orzekające o nałożeniu opłaty legalizacyjnej pokwitowała J. B. będąca matką E. B. oraz małżonka M. B. wspólnie z nimi zamieszkująca i tego samego dnia doręczyła im to postanowienie. Skarżący podkreślili, że nie zgadzają się z oceną prawną zaistniałej sytuacji dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., albowiem J. B. działała w ich imieniu na podstawie upoważnienia do odbioru korespondencji i nie była nigdy ich pełnomocnikiem w znaczeniu procesowym. Zdaniem skarżących niesłusznie więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pokwitowanie odbioru postanowienia przez J. B. adresowanego do nich potraktował jako niebyłe i niedoręczone. W ocenie skarżących podpisanie i przesłanie przez nich zażalenia na postanowienie jest wystarczającym dowodem na to, że znali treść tegoż postanowienia. Poprzez udzielenie J. B. upoważnienia do odbioru korespondencji nie utracili prawa do czynności prawnych, jakim było złożenie zażalenia. Skarżący podkreślili, że upoważnienie dotyczyło konkretnej czynności faktycznej – odbioru korespondencji – i jako takie nie jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa w znaczeniu procesowym, na gruncie Kodeksu cywilnego czy też ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Dodatkowo E. B. i M. B. podnieśli, że J. B. wielokrotnie wcześniej odbierała korespondencję adresowaną do nich i nie budziło to żadnych wątpliwości organów administracji co do ich prawa do czynności prawnych. Nie miała takich wątpliwości również pracownica Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., kiedy wręczała egzemplarz postanowienia J. B., działającej na podstawie upoważnienia do odbioru korespondencji, a także kiedy przyjmowała zażalenie na to postanowienie. Jednocześnie skarżący wskazali, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zostało złożone w ustawowym terminie, a z jego treści wynika, że znali treść owego postanowienia. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako sprzecznego z przepisami K.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 33 K.p.a. oraz o nakazanie [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrzenie wniesionego zażalenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że J. B. nie przedłożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. stosownego upoważnienia od E. B. i M. B. do odbioru postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], a zatem nie weszło ono do obrotu prawnego. Postanowienie to nie zostało również doręczone E. B. i M. B. w inny sposób. Jednocześnie organ podkreślił, iż oryginał upoważnienia E. B., uprawniający J. B. do odbioru korespondencji, został złożony do akt organu I instancji dotyczących sprawy budynku magazynu drewna, usytuowanego w K. przy ul. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że był dysponentem ww. akt w związku z zażaleniem złożonym przez J. B., M. B. i E. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej związanej z samowolną realizacją wskazanego powyżej obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że domniemywać wobec tego należy, iż pracownik organu stopnia powiatowego skopiował rzeczone upoważnienie i poświadczył za zgodność, a następnie załączył do akt sprawy dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego w K. przy ul. A. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż aby udzielone J. B. upoważnienie do odbioru korespondencji przeznaczonej dla E. B. i M. B. mogło wywrzeć skutki prawne winny być spełnione następujące przesłanki: upoważnienie powinno być dokumentem oryginalnym lub kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza, dokument powinien określać rodzaj korespondencji do odbioru i miejsce tego odbioru. Tymczasem upoważnienie znajdujące się w aktach sprawy dotyczącej budynku gospodarczego, zlokalizowanego w K. przy ul. A, nie jest dokumentem oryginalnym, ani kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza. Upoważnienie to nie wskazuje też, jakiej korespondencji dotyczy i gdzie ma nastąpić jej odbiór. Organ wskazał również, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek formy upoważnienia udzielonego przez M. B. J. B. do odbioru korespondencji. Istniejąca bowiem w aktach organu I instancji kserokopia upoważnienia dokonanego przez M. B. dotyczy "J. B.", a nie J. B. Ponadto organ zauważył, iż sprawa budynku gospodarczego, zlokalizowanego w K. przy ul. A oraz sprawa budynku magazynu drewna, usytuowanego w K. przy ul. B, to dwa odrębne postępowania administracyjne. Zatem, złożenie upoważnienia do akt jednej ze spraw nie zwalnia z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt kolejnej sprawy, zaś sam organ nie jest upoważniony do sporządzania przez siebie takich urzędowo poświadczonych kopii i ich dołączania do akt każdej ze spraw. W końcowej części odpowiedzi na skargę organ podał, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], podlegało merytorycznej ocenie organu stopnia wojewódzkiego. Na skutek rozpoznania zażalenia z dnia 22 listopada 2016r. J. B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wskutek niedoręczenia stronom wnoszącym zażalenia postanowienia, od którego wywiedli owe zażalenia. Analizując okoliczności niniejszej sprawy wypada wskazać, iż organ odwoławczy na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż skarżący nie udzielili J. B. pełnomocnictwa do działania przed organami administracji (art. 32 K.p.a.), jak również nie wskazali organowi I instancji pełnomocnika dla doręczeń (art. 40 § 5 K.p.a.). Analiza akt kontrolowanego postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje na brak zarówno dokumentu pełnomocnictwa, jak i wskazania pełnomocnika dla doręczeń. Praktyka doręczeń istniejąca w postępowaniu przed organem I instancji, na która powołują się skarżący w żadnym razie nie wpływa na konkluzję o wadliwości doręczeń pism kierowanych do skarżących, dokonywanych wyłącznie J. B. Powyższe okoliczności nie maja jednak kluczowego znaczenia dla oceny legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionych zażaleń. Organ odwoławczy ferując zaskarżone postanowienie zupełnie pominął fakt, iż skarżący wnieśli zażalenia z zachowaniem ustawowego terminu, a nadto nie kwestionowali faktu doręczenia im kierowanych do nich rozstrzygnięć, pomimo nieprawidłowego doręczenia ich za pośrednictwem J. B. Powyższa okoliczność ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. W sytuacji kiedy strona po faktycznym otrzymaniu postanowienia wniosła w ustawowym terminie środek zaskarżenia, należy przyjąć, że doręczenie kwestionowanego rozstrzygnięcia było skuteczne (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Po 243/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej wadliwie doręczone postanowienie wchodzi do obrotu prawnego bowiem skutek ten nie jest uzależniony od prawidłowego (zgodnego z prawem) doręczenia, lecz od samego dokonania czynności doręczenia, która polega na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II OSK 338/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sam fakt doręczenia zaskarżonego postanowienia J. B. – stronie tegoż postępowania – jednoznacznie wskazuje na wejście postanowienia do obrotu prawnego. Ponadto należy jasno wskazać, iż w sytuacji kiedy strona po otrzymaniu aktu organu I instancji nie podnosiła faktu nieprawidłowości w doręczeniu i wniosła w ustawowym terminie środek zaskarżenia, to doręczenie tegoż aktu uznać wypada za skuteczne, a tak wniesiony przez stronę środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji wyłącza możliwość uznania nieprawidłowości jego doręczenia (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Go 143/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konstatacja prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.), co oznacza dla organu odwoławczego konieczność rozpoznania zażaleń skarżących (art. 153 P.p.s.a.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. m.m.