II SA/Łd 910/12

Dnia 13 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 roku sprawy ze skargi C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej C. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [... z dnia [...] nr [...] odmawiającą C. G. udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 240/2 w obrębie [...] w gm. S.. Jak wynika z akt sprawy C. G. złożyła w dniu 18 stycznia 2012 r. w Starostwie Powiatowym w Z. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (typ - LETYCJA) jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, lokalnym przyłączem energii, na działce nr ewid. 240/2 oraz 240/12 w miejscowości D., obręb [...], gm. S. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Starosta [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...], w zakresie § 33 ust.1 pkt 3. Zdaniem organu nie został spełniony trzeci z wymienionych w tym przepisie warunków, mówiący o sytuowaniu projektowanej zabudowy zagrodowej w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej, gdyż działka nr ewid. 240/2, na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, nie przylega do żadnej z wspomnianych kategorii dróg. W odpowiedzi na wezwanie inwestor wniósł o zwolnienie z obowiązku doprowadzenia planowanej inwestycji do zgodności z zapisami miejscowego planu. W celu przyspieszenia postępowania wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz dokonanie oględzin celem ustalenia, że działka nr 240/12 jest drogą wewnętrzną. Stwierdził, że organ administracji powinien przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowego budynku z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje na trzy warunki, których łączne spełnienie dopuszcza sytuowanie zabudowy zagrodowej na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem R. Jednym z powyższych warunków jest usytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Przedmiotowa inwestycja ma być usytuowana w odległości większej niż 60 m od drogi gminnej oznaczonej symbolem [...], zdaniem organu nie został więc spełniony jeden z warunków wskazanych w miejscowym planie. Dodał, że działka gruntu nr ewid. 240/12 stanowi grunt rolny o pow. 0,4237 ha (4237m2) przeznaczony pod uprawy polowe i nie posiada statusu drogi publicznej ani prywatnej. Z treści KW nr [...] wynika, iż dla przedmiotowej działki nie ustanowiono również żadnej służebności gruntowej przejazdu, przechodu ani prowadzenia mediów. Brak również wpisów dotyczących przeznaczenia działki jako komunikację dla innych działek. Inwestor nie przedstawił w organie do wglądu decyzji o podziale nieruchomości, na podstawie której można by wywnioskować, iż działka 240/12 stanowi drogę wewnętrzną. Odnosząc się do wniosku o wyznaczenie rozprawy administracyjnej organ uznał, iż jej wyznaczenie nie przyśpieszy postępowania i nie wniesie nic nowego do sprawy, bowiem jedyną drogą do pozytywnego rozpatrzenia sprawy jest dostosowanie projektu budowlanego do zapisów planu lub przedstawienie dokumentu, z którego wynika, że działka nr ewid. 240/12 stanowi drogę i została przeznaczona w trakcie podziału pod komunikację innych nieruchomości. W odwołaniu, C. G. zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż istnieją podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji w sytuacji gdy przedłożony projekt budowlany spełnia wszelkie bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez odmowę przyznania statusu drogi wewnętrznej – drodze zlokalizowanej na działce nr ewid. 240/12 i uznanie, że projektowana inwestycja nie spełnia założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako zlokalizowana poza 60 metrowym pasem zabudowy od drogi, a także bezzasadne nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania projektu budowlanego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw nałożonego obowiązku, a także niepoinformowanie skarżącej o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...]. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z § 33 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla jednostki oznaczonej symbolem R przewiduje się a) uprawy polowe, jako podstawowe przeznaczenie terenu, b) zabudowę mieszkaniową zagrodową, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. W stosunku do podziału działek dopuszcza się wyłącznie podziały wynikające z regulacji stanu prawnego, których celem nie jest wydzielanie działek budowlanych. Dopuszcza się sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej, przy łącznym spełnieniu warunków: a) lokalizacja jednego siedliska rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha, związanego z obsługą tego gospodarstwa, b) na działce wchodzącej w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego, której powierzchnia jest nie mniejsza niż 2500 m2, a szerokość nie mniejsza niż 25 m, c) w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Posiadane przez inwestora gospodarstwo rolne składa się w większości z działek o pow. ok. 0,3001 ha (poza działką nr 240/5 o powierzchni 0,5097 ha) - tj. spełniających warunek sytuowania na nich siedliska, położonych w jednym paśmie po dwóch stronach działki rolnej o nr 240/12 o pow. 0,4237 (nie spełniającej tylko swą szerokością warunku z § 33 ust. 1 pkt 3 ppkt a analizowanego planu zagospodarowania przestrzennego). Projektowana zabudowa siedliskowa usytuowana jest poza pasem 60 m od linii rozgraniczającej drogę - drogę gminną oznaczoną w tym planie symbolem [...]. W jednostce planu oznaczonej symbolem R, w której znajduje się projektowana zabudowa, w terenie objętym wnioskiem nie zaznaczono innych działek mogących stanowić drogę. Projekt budowlany jest więc niezgodny z zapisami miejscowego planu, bowiem nie spełnia wszystkich warunków z § 33. Brak jest w przedstawionych przez inwestora dokumentach jakiegokolwiek potwierdzenia, że ta działka rolna, będąca współwłasnością inwestora w 8 z 11 części, stanowi drogę w rozumieniu zapisów planu. To ustalenia planu definiują rodzaj działki nr 240/12, a nie określenia zawarte w ustawie o drogach publicznych. Najbliższą drogą wskazaną na planie objętym wnioskiem, od której wyznaczać można pas 60 m od linii rozgraniczającej, to droga gminna [...]. Organ podniósł też, że wszystkie dokumenty zgromadzone w postępowaniu były znane inwestorowi, bowiem były przez niego składane, a zatem nie sposób podzielić stanowiska wedle którego uniemożliwiono stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. W skardze na powyższą decyzję C. G., działając poprzez swojego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona powieliła argumentację wskazaną w odwołaniu, wskazując dodatkowo, że w aktach sprawy znajduje się dokument będący uzgodnieniem zarządcy drogi publicznej – Gminy Miasta S. dotyczący włączenia drogi wewnętrznej, a stanowiącej działkę ewidencyjną nr 240/12 do drogi gminnej oznaczonej na miejscowym planie zagospodarowania symbolem 33 [...], nadto w przedmiotowej drodze wewnętrznej uzgodniono przyłącze wodociągowe, a zakład energetyczny wydał warunki zasilania dla dwóch budynków mieszkalnych, zobowiązując się do wykonania przyłącza energetycznego w drodze wewnętrznej. Podniosła, że te urządzenia drogowe zlokalizowane w pasie drogowym wskazują, iż działka nr 240/12 służy bieżącemu i przyszłemu komunikowaniu nieruchomości z drogą gminną. Strona podniosła, że organ pominął art. 8 ustawy o drogach publicznych zawierający definicję drogi wewnętrznej. W konsekwencji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nadto, zarzuciła naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W przedmiotowym stanie faktycznym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający pozwolenie na budowę jest bowiem związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Woj. Ł. Nr 263, poz. 2313 ze zm.). Skarżąca planuje realizację inwestycji na działce nr ewid. 240/2 i 240/12, które oznaczone są w rzeczonym planie symbolem R. W przepisie § 33 ust. 3 lit. "a" w/w uchwały ustalono, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R, warunki zagospodarowania terenów wskazując, iż dopuszcza się sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej, przy łącznym spełnieniu warunków: – lokalizacja jednego siedliska rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego, o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha, związanego z obsługą tego gospodarstwa, – na działce wchodzącej w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego, której powierzchnia jest nie mniejsza niż 2.500 m2, a szerokość nie mniejsza niż 25 m, – w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia spełnienia trzeciego warunku z § 33 ust. 3 lit. "a" tj. czy przedmiotowy budynek będzie zlokalizowany w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Analizując przedmiotowy stan faktyczny w odniesieniu do wszystkich wymagań powołanego zapisu miejscowego planu stwierdzić należy, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżącej posiada powierzchnię 2,6124 ha fizycznych, co stanowi 1,9471 ha przeliczeniowego, przy czym użytki rolne w tym gospodarstwie mają powierzchnię 2,6124 ha. Ustalenia w tym zakresie potwierdza dołączona do akt decyzja ustalająca wymiar podatku rolnego na rok 2012. W tej sytuacji należy przyjąć, że pierwszy warunek określony w § 33 ust. 3 lit. "a" jest spełniony. W odniesieniu do kolejnego warunku wyjaśnić należy, że z załączonego do projektu architektoniczno – budowlanego tabelarycznego wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr ewid. 240/2, na której zlokalizowana ma być inwestycja ma powierzchnię 0,3001 ha, co stanowi 3.001 m2. Natomiast działka nr ewid. 240/12 zajmuje obszar 0,4237 ha, czyli 4.237 m2. Na działce nr ewid. 240/2 planowana jest budowa domu, a na działce nr ewid. 240/12 wyłącznie urządzenia doprowadzające media do obiektu. Zasadnicza część inwestycji zlokalizowana zatem będzie na działce nr ewid. 240/2. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, wymóg dotyczący szerokości działki należy odnosić tylko do terenu, na którym posadowiona ma być zasadnicza część inwestycji. Wobec tego uznać należy, iż spełniony jest w sprawie także drugi warunek z § 33 ust. 3 lit. "a". Przechodząc do oceny ostatniego warunku z § 33 ust. 3 lit. "a", dopuszczającego zabudowę zagrodową w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej i stanowiącego istotę sporu niniejszej sprawy, podnieść należy, że przed tutejszym Sądem toczyła się już sprawa w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 240/2 i 240/12 w D. stanowiącej własność C. G. W sprawie o sygn. akt II SA/Łd 856/12, dotyczącej innego budynku przeznaczonego do realizacji na tych samych działkach skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił wydane w sprawie decyzje. Na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżącej, złożonego na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r., Sąd uzyskał informację, że przedstawiciel organu oświadczył do protokołu rozprawy w sprawie II SA/Łd 856/12, iż działka nr ewid. 240/12 jest drogą wewnętrzną służącą dojazdowi do pól i powstała w wyniku podziału działek celem zapewnienia do nich dojazdu. Tymczasem z zaskarżonych decyzji, zarówno w sprawie II SA/Łd 856/12 jak i w sprawie niniejszej wynika, iż obsługa komunikacyjna planowanych na działce nr 240/2 inwestycji, odbywać się będzie z drogi gminnej oznaczonej symbolem [...], a działka nr ewid. 240/12 nie stanowi drogi wewnętrznej. W istocie, uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji drogi wewnętrznej. W przepisie § 3 pkt 29 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się wyłącznie definicja "drogi". W tej sytuacji definicji drogi wewnętrznej poszukiwać należy w aktach zewnętrznych w odniesieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zasadnym jest posiłkowanie się także treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Treść przepisu art. 8 ust. 1 wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowym tych dróg. Ocena czy działka nr ewid. 240/12 stanowi drogę wewnętrzną, w rozumieniu § 33 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret trzeci uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga więc ponownego rozważenia przez organy administracji architektoniczno–budowlanej. Tym samym Sąd uznał, że organy dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do przedwczesnej oceny braku spełnienia przesłanek materialnoprawnych, a więc naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. LS