II SA/Łd 911/09

Dnia 14 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. LS Postanowieniem dnia [...]r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia A Polska SA z siedzibą w Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. Nr [...] nakładające na A Polska SA grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...]r. i obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej. W sprawie ustalono, iż decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając z urzędu, nakazał Spółce A Polska wyłączenie z użytkowania budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A [...] w Ł. i zarządził, po wyłączeniu budynku z użytkowania, odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych, umieszczenie w widocznych miejscach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu na ich teren. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...]r. Spółce doręczono pisemne upomnienie z dnia [...]r., które nie odniosło oczekiwanego efektu. W konsekwencji wystawiony został tytuł wykonawczy Nr [...] i postanowieniem z dnia [...]r. nałożono grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego decyzją obowiązku. W wyniku rozpoznania zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Spółkę A Polska grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r. i obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 10 czerwca 2009r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, iż obowiązek nałożony decyzją z dnia [...]r. został jedynie częściowo wykonany, bowiem nadal użytkowane są lokale mieszkalne nr 3, 6, 10, budynek nie został odcięty od infrastruktury technicznej, natomiast na budynku umieszczono tablice ostrzegawcze. W toku czynności pełnomocnik Spółki okazał orzeczenie Sądu Rejonowego dla Ł-W w Ł Wydział I Cywilny z dnia [...]r. o eksmisji lokatorów z lokali mieszkalnych nr 3, 6, 10 i wyjaśnił, że pomimo podejmowanych prób wykonania ciążącego na Spółce obowiązku przedmiotowy budynek nadal nie został wyłączony w całości z użytkowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązując się z obowiązku nałożonego przez organ odwoławczy podjął czynności zmierzające do ustalenia sytuacji majątkowej zobowiązanego w celu weryfikacji uciążliwości nałożonej grzywny. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż grzywna w kwocie [...] zł nie jest nazbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym zatem wpisuje się w zasadę wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowania przez organ egzekucyjny środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Spółki A Polska zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie niecelowego środka egzekucyjnego, nieprawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego poprzez przyjęcie, że jedynym podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...]r. jest Spółka. I pominięcie okoliczności, że obowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów jest Miasto Ł., tj. naruszenie art. 6 §1 w związku z art. 1 pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 68 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, zaznaczając, iż kwota grzywny została już uiszczona w wykonaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., które zostało uchylone w całości przez organ odwoławczy. Uzasadniając strona podniosła, iż eksmisja lokatorów z lokali mieszkalnych nr 3, 6, 10 stosownie do orzeczenia Sądu jest uzależniona od Gminy Ł., która jest wyłącznym podmiotem zobowiązanym do zapewnienia lokali zastępczych, dopóki takich lokali nie postawi w dyspozycji lokatorów, Spółka nie jest władna podjąć żadnych czynności, które skutkowałyby usunięciem mieszkańców z tych trzech lokali mieszkalnych. Kończąc zaznaczyła, iż nałożona grzywna jest niecelowa i skierowana do podmiotu, który w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie zapewnić realizacji decyzji o wyłączeniu budynku z użytkowania. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ egzekucyjny, w przypadku niewykonywania obowiązków nałożonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, wpierw w drodze postanowienia nakłada grzywnę, która stosownie do art. 121 §4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jako grzywna nałożona w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest jednorazowa. Nie jest zatem możliwe nałożenie, przed nałożeniem grzywny, innego środka egzekucyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku wyłączenie z użytkowania organ wskazał, iż wyłącznie na właścicielu, zarządcy obiektu ciąży obowiązek wykonania ostatecznej decyzji o wyłączeniu z użytkowania, niezależnie od ciążącego na Gminie Ł. obowiązku zapewnienia lokali socjalnych. Całkowita odpowiedzialność za jakiekolwiek naruszenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi ponosi wyłącznie właściciel obiektu, który powinien podjąć starania o zapewnienie lokali zastępczych do czasu przyznania przez gminę lokali socjalnych. Nadto w art. 68 Prawa budowlanego wprost wskazano, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, nakaz taki kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Za taką wykładnią przemawia również treść art. 10 ust. 4 i art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, stosownie do którego w przypadku niedostarczenia przez gminę lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi przysługuje roszczenie odszkodowawcze, zobowiązanym do opróżnienia budynku jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu nie zaś gmina. Nie ma znaczenia wyrok eksmisyjny, który podejmowany jest w odrębnym od postępowania administracyjnego postępowaniu sądowym. Kończąc organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 59 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania albo jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Spółka A Polska złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania przed organem I instancji, a także poprzez niezbadanie istoty sprawy i błędne ustalenie, że Spółka nie realizuje obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. Nadto przepisów art. 6 §1 w związku z art. 1a pkt 20, art. 33 pkt 5, art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieprawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego w ten sposób, że w ocenie organu odwoławczego jedyną zobowiązaną do realizacji obowiązku, z pominięciem okoliczności, iż obowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów oraz z mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...]r. jest Gmina Ł., co skutkuje niewykonalnością tego obowiązku i nieprawidłowym nałożeniem grzywny w stosunku do skarżącego. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogły uchyleniem zaskarżonych postanowień. Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie, którym organ I instancji nałożył na stronę skarżącą grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia [...]r. i obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulujące zasady wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do określonych czynności nie podejmuje ich. Analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów uzasadnia stwierdzenie, iż postępowanie egzekucyjne przeprowadzone zostało stosownie do postanowień przywołanej ustawy. Na wstępie wskazać należy na tytuł egzekucyjny jakim w sprawie niniejszej jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r., wydana na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazująca stronie skarżącej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego i zobowiązująca, po wyłączeniu z użytkowania, do odłączenia budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie budynku. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a wobec uchylania się strony od wykonania ciążącego na niej obowiązku stała się podstawą do wystosowania upomnienia z dnia [...]r. Ponieważ upomnienie okazało się nieskuteczne, sprawa została przekazana do postępowania egzekucyjnego i w dniu [...]r. wystawiono tytuł wykonawczy Nr [...], na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nakładające na skarżącą Spółkę grzywnę celem przymuszenia do wykonania ciążących na niej obowiązków. Strona po doręczeniu jej przedmiotowego tytułu wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny, stosownie do art. 122 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie skorzystała z przysługującego jej prawa zgłaszania zarzutów do tegoż tytułu, o czym została pouczona. Zakwestionowała jedynie postanowienie o nałożeniu grzywny, wskazując w zażaleniu, iż zasadne byłoby umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na uiszczenie nałożonej kwoty grzywny a ponadto, że organ egzekucyjny błędnie określił podmiot zobowiązany, gdyż nie tylko skarżąca Spółka winna być pociągnięta do obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania a w konsekwencji do uiszczenia grzywny, ale również Gmina Miasto Ł., jako podmiot obowiązany do zapewnienia lokali zastępczych dla mieszkańców wysiedlonych z przedmiotowego obiektu. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż jedynie w przypadkach, o których stanowi art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dopuszczalne jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. I tak stosownie do przywołanej normy prawnej postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. § 2. Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Proste zestawienie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego z przytoczonymi podstawami umorzenia postępowania egzekucyjnego uzasadnia stwierdzenie, iż niewątpliwie w niniejszej sprawie brak podstaw prawnych do orzeczeniu o takim umorzeniu. Podstawy takiej nie stanowi również fakt uiszczenia grzywny, gdyż jak wyjaśnia skarżąca Spółka, nałożoną kwotę grzywny uiściła w oparciu o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], a zatem postanowienie, które w wyniku postępowania zażaleniowego postanowieniem z dnia [...]r. zostało uchylone i sprawa powróciła do organu I instancji. W tej sytuacji umorzenie postępowania egzekucyjnego doprowadziłoby do sytuacji, w której uiszczona kwota stałaby się świadczeniem nienależnym z uwagi na brak w obrocie prawnym podstawy do jej uiszczenia. Z tych wszystkich względów orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego uznać należy za niedopuszczalne. Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut błędnego ustalenia podmiotu zobowiązanego. Podkreślić trzeba, iż zarzut taki nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem – decyzją nakazującą wyłączenie z użytkowania. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego winien dotyczyć wyłącznie kontroli formalnej tożsamości osoby (podmiotu), co do której prowadzi się egzekucję. W przeciwnym razie doszłoby do badania zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego, a tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 §1 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny, badając dopuszczalność egzekucji, nie jest uprawniony do ustalenia, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym został prawidłowo ustalony, jedynie bada tytuł egzekucyjny, przed przystąpieniem do egzekucji, pod kątem dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym. Z tych wszystkich względów organ egzekucyjny nie był uprawniony ani tym bardziej zobowiązany do badania prawidłowości ustalenia podmiotu zobowiązanego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania administracyjnego (wyr. NSA z 7 grudnia 2000r., sygn. akt III SA 1902/99 niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 47235) Organ egzekucyjny nie rozpatruje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się III instancją (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydawnictwo CH Beck, 2003r., s.112). Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, iż podnoszona przez stronę kwestia prawidłowości obciążenia go obowiązkiem wyłączenia z użytkowania mogła być wyłącznie przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony na podstawie decyzji egzekucyjnej zatem to ona zakreśla podmiot i przedmiot postępowania, które na kolejnych etapach nie podlegają zmianie. Pojęcie zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym ma charakter formalny i nie można w tym wypadku utożsamiać zobowiązanego z podmiotem ogólnie określonych w normach prawa materialnego praw i obowiązków. Obowiązek, w związku z niewykonaniem którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne musi mieć charakter indywidualny i konkretny - na co wskazują unormowania art. 3 i 3a p.e.a. (wyrok WSA z dnia 9 listopada 2004r., sygn.akt II SA/Wr 1488/03, niepubl., dostępny w Lex nr 508786) Z tych wszystkich względów zarzuty strony skarżącej podnoszone w skardze nie mogą być podstawą do jej uwzględnienia. Jednocześnie uzasadnione jest twierdzenie, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadnienie organu i przeprowadzona wykładnia przepisów prawa zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego postanowienia uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż nie narusza ono przepisów prawa a przytoczona w nim argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze argumenty nie stanowią naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.