II SA/Łd 912/04

Dnia 31 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Administracji Nieruchomościami Ł. A w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Administracji Nieruchomościami Ł. A w Ł. kwotę 500,00 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z 2003r. tekst jednolity "), nakazał Administracji Nieruchomościami Ł. A usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości przy ul. A 51 w Ł. w terminie do dnia 31.lipca 2004r. "zgodnie z zaleceniami określonymi w pkt 5.3" orzeczenia o stanie technicznym budynku, "stanowiącym załącznik do (...) decyzji". W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż prowadząc postępowanie w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Ł. przy ul. A 51, decyzją Nr [...] z dnia [...]nakazano zarządcy w/w budynku przedłożenie ekspertyzy, dotyczącej jego stanu technicznego wraz z jednoznacznym sposobem określenia stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu 4.maja 2004r. zobowiązany przedłożył komplet wymaganych dokumentów, z których wynika, że budynek jest w złym stanie technicznym i zachodzi potrzeba wykonania robót remontowych, określonych w punkcie 5.3 przedłożonego orzeczenia, obejmujących remont kominów, ścian wewnętrznych i niektórych ścianek działowych, remont stropu nad piwnicami, naprawę dachu oraz schodów zewnętrznych i wewnętrznych. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Administracja Nieruchomościami Ł. A w Ł. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż nieruchomość przy ul A 51 stanowi "w 100% własność kilku osób fizycznych", które są znane, ujawnione w ewidencji gruntów i repertorium hipotecznym prowadzonym dla nieruchomości. Współwłaściciele znają stan nieruchomości, lecz nie odpowiadają na skierowane do nich wezwania o przejęcie zarządu nieruchomością. Odwołująca prowadzi jedynie zarząd nieruchomością na podstawie przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Ponieważ zaś nieruchomość nie przynosi dochodu nie posiada środków na wykonanie kosztownych robót, określonych w decyzji organu I instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. z późn.zm.") oraz art. 2 ustawy z dnia 16.kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części merytorycznej dotyczącej nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz uchylił ją w części dotyczącej terminu wykonania decyzji, określając nowy termin realizacji nałożonych obowiązków do dnia 30.listopada 2004r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przepis art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, ma na celu utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i estetycznym oraz ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Stanowi tym samym materialnoprawną podstawę do podejmowania decyzji administracyjnych w wypadkach w nim określonych, w zależności od poczynionych ustaleń. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwie, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w rozpatrywanej sprawie powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis znajduje uzasadnienie dla swego zastosowania. Decyzja organu I instancji wydana została w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie złego stanu technicznego budynku, na podstawie pkt 5.3 zatytułowanego: "Wnioski końcowe i zalecenia, zawartego w przedstawionym przez zarządcę nieruchomości "Orzeczeniu o stanie technicznym budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie posesji przy ul. A 51 w Ł.". Z opracowania tego wynika, że w przedmiotowym obiekcie należy wykonać roboty remontowe obejmujące remont kominów, ścian zewnętrznych i niektórych ścianek działowych, remont stropu nad piwnicami, naprawę dachu oraz schodów zewnętrznych i wewnętrznych, w sposób określony w tym opracowaniu. Organ odwoławczy stwierdził również, że w świetle zebranego materiału dowodowego zaskarżona decyzja została skierowana prawidłowo do zarządcy nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że Administracja Nieruchomościami Ł. A, zarządzająca przedmiotową nieruchomością na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia nie posiada umowy o przekazanie tej nieruchomości w zarząd, nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, nie ustalono jednoznacznie jej właścicieli, zaś w wypisie z ewidencji gruntów sporządzonym w dniu 22.lipca.2004 r. jako władający nieruchomością przy ul. A 51 w Ł. wskazana jest wspomniana Administracja. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że zarząd budynkiem ciąży w dalszym ciągu na Administracji Nieruchomościami, a stan techniczny obiektu wymaga niezwłocznych działań organów nadzoru budowlanego, adresatem skarżonej decyzji musi być Administracja Nieruchomościami. Ponieważ jednak termin wykonania nałożonego obowiązku upłynął przed zakończeniem postępowania odwoławczego, organ II instancji uznał za uzasadnione uchylenie terminu wyznaczonego zaskarżoną decyzją i orzeczenie o jego zmianie poprzez skorzystanie z unormowań art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do treści odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że argumenty przytoczone przez stronę odwołującą, dotyczą sfery cywilnoprawnej, a wszelkie roszczenia zarządcy wobec właścicieli w zakresie poniesionych kosztów sprawowania zarządu mogą być dochodzone jedynie z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, bowiem organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania tego typu kwestii. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Administracja Nieruchomościami Ł. A w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała ponownie, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 51 stanowi współwłasność osób fizycznych, natomiast skarżąca sprawuje jedynie zarząd wspomnianą nieruchomością według przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Jako sprawująca zarząd Administracja w zakresie swoich możliwości finansowych i organizacyjnych dba o niepogorszenie się stanu spornej nieruchomości, jednakże duże zaległości w ściąganiu czynszu powodują, że nieruchomość przynosi straty rzędu kilkudziesięciu tysięcy złotych. Orientacyjny koszt robót, do których skarżący został zobowiązany zaskarżoną decyzją wynosi około 150.000,00 zł. Administracja, pomimo iż przejawia wolę sprawowania zarządu z należytą starannością, nie posiada środków finansowych dla zrealizowania nałożonych nań przez organy nadzoru budowlanego obowiązków. W dopowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania W. B.. Uczestnik postępowania przyłączył się do skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Oświadczył, iż budynek, którego pozostaje współwłaścicielem oddany został w zarząd Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej w 1982r. przez jego ojca – W. B.. W jego opinii nadaje się on wyłącznie do rozbiórki, ponieważ koszty ewentualnego remontu przewyższą koszty wybudowania nowego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, iż adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), może być zarówno właściciel (ewentualnie współwłaściciele) jak i zarządca obiektu budowlanego. Oznacza to, iż obowiązki, przewidziane w art. 66 ustawy, mogły zostać nałożone na Administrację Nieruchomościami Ł. A w Ł., która mieni się zarządcą obiektu budowlanego, położonego w Ł. przy ul. A 51. Jakkolwiek powoływanie się przez skarżącego na status podmiotu prowadzącego cudze sprawy bez zlecenia wydaje się w niniejszej sprawie wątpliwe, zwłaszcza w świetle oświadczeń złożonych na rozprawie przez uczestnika postępowania, faktem pozostaje, iż Administracja Nieruchomościami (samorządowa jednostka organizacyjna, nie posiadająca osobowości prawnej) rzeczywiście administruje obiektem, dysponując poszczególnymi lokalami, pobierając czynsz, zapewniając obiektowi zaopatrzenie w media etc. W świetle tych niespornych okoliczności jest ona zatem zarządcą obiektu w rozumieniu art.66 ustawy Prawo budowlane, nawet jeżeli aktualnie nie posiada tytułu prawnego do sprawowania zarządu (umownego czy sądowego). Z faktu, że obowiązki określone w art. 66 ustawy Prawo budowlane mogły zostać nałożone na zarządcę obiektu nie można wszakże wywodzić, iż wyłącznie zarządca jest stroną toczącego się w tym przedmiocie postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ustawy z dnia 14.czewrca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do organów należy natomiast zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że w warunkach postępowania, które zostaje wszczęte z urzędu, organ decydując o jego zakresie, w tym również podmiotowym musi czuwać nad interesem stron postępowania. Przejawia się ono np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony do dostępu do akt sprawy, do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji itp. W przedmiotowej sprawie organy prowadziły postępowanie wyjaśniające wyłącznie z udziałem zarządcy obiektu. Żaden ze współwłaścicieli (znanych zarówno organom jak i skarżącemu) nie był jego stroną, choć każdy z nich posiadał interes prawny do występowania w sprawie, dotyczącej przedmiotu współwłasności. Uchybienie powyższe, stanowiąc podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego, na marginesie już jedynie wskazać należy nieprawidłową redakcję decyzji organu I instancji, bowiem w treści rozstrzygnięcia nie wskazano obowiązków nałożonych na skarżącego, stosując wadliwą praktykę "odwołania się" do ekspertyzy technicznej czyniąc ją "załącznikiem do decyzji". Tymczasem przepis art. 107 § 1 k.p.a. nakazuje zamieszczać w decyzji rozstrzygnięcie, które jest równoznaczne z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Przedmiot decyzji administracyjnej wynikać winien z jej osnowy i uzasadnienia, a nie z załączników, które można np. interpretować dowolnie, w oderwaniu od treści decyzji. Również powołanie podstawy prawnej obu decyzji (art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane) uznać należy za niewystarczające, ponieważ cytowany przepis przewiduje kilka różnych sytuacji, w których nakładane są na właściciela lub zarządcę obiektu określone obowiązki (nieodpowiedni stan techniczny obiektu, użytkowanie go w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, powodowanie swym wyglądem oszpecenia otoczenia). Odwołanie się ogólnie do normy art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na ewentualną kontrolę prawidłowości zastosowanego prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast, rozstrzygnięto w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego przezeń wpisu sądowego.