II SA/Łd 912/13

Dnia 8 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. B.A. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania L. K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. działając z urzędu stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji własnej z dnia [...], nr [...] przyznającej L. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - P. K. W podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012, poz. 1548) i wskazał, że decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji L. K. nie zgodziła się z pozbawieniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jej zdaniem ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012, poz. 1548) jest negatywnym ewenementem w skali europejskiej. Nieznana jest skarżącej taka sytuacja, aby ustawodawca z mocy ustawy pozbawiał w RP uprawnionych praw nabytych, jakie uzyskali na mocy obowiązującej do 31 grudnia 2012 r. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nowa regulacja - zdaniem skarżącej - nasuwa zasadnicze wątpliwości w świetle konstytucyjnych standardów zasady zaufania do państwa i prawa oraz ochrony praw nabytych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie powyższy przepis ma zastosowanie w związku z treścią art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012, poz. 1548), zwanej dalej ustawą zmieniającą, zgodnie z którym wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. 30 czerwca 2013 r. Zdaniem Kolegium ze stanowiskiem organu I instancji nie można się zgodzić. W przytoczonym w podstawie prawnej przepisie art. 162 § 1 K.p.a. unormowane są dwie instytucje proceduralno-prawne, a mianowicie: a) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), b) uchylenie decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 K.p.a.). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji należy odróżnić od wygaśnięcia prawa, które może być stwierdzone decyzją (np. decyzją o wygaśnięciu trwałego zarządu, o której mowa w art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz od wygaśnięcia decyzji z mocy prawa, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie (por.: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 162 Kpa, LEX). Czasami ustawodawca stosuje mechanizm "wygaszania" (pozbawiania mocy) obowiązującej pewnych grup decyzji administracyjnych bezpośrednio, z mocy prawa, w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych. W przepisach przejściowych zamieszcza normy pozbawiające mocy prawnej określone decyzje ostateczne. Takie rozwiązanie przyjęto właśnie w art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej. W tego typu przypadkach mamy do czynienia z materialnoprawnym wygaśnięciem decyzji, które nie podlega stwierdzeniu w trybie art. 162 § 1 K.p.a. Jednocześnie Kolegium dodało, że zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy zmieniającej organ właściwy, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, zobowiązany został przez ustawodawcę do poinformowania osób otrzymujących świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy Kierownik Działu Świadczeń i Usług w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. uczynił zadość powyższemu obowiązkowi i pismem z dnia 4 lutego 2013 r. poinformował L. K. o tym, że z dniem 30 czerwca 2013 r. wygaśnie decyzja przyznająca jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. W piśmie tym pouczono również skarżącą o możliwości ubiegania się o świadczenia związane z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz wskazano warunki jakie należy spełnić, aby świadczenie uzyskać. Wskazując następnie na brzmienie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że mając na względzie brak podstawy prawnej do wydania decyzji, decyzję organu I instancji należało uchylić a postępowanie organu pierwszej instancji umorzyć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi L. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie żony opiekującej się własnym mężem i pobierającej w związku z tą opieką od dnia 01.09.2010 r. świadczenie pielęgnacyjne na stałe, jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dalej w okresie od 1 lipca 2013 r. na stałe, także poprzez uwzględnienie konstytucyjnych praw nabytych. W motywach skargi strona powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. skarżąca poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej przez L. K. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. orzekającej o uchyleniu decyzję Prezydenta Miasta Z. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, nie wykazała istotnych uchybień przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia jej z obrotu prawnego. Istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Kolegium zasadnie stanęło na stanowisku, że skoro z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) – przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa", decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasają z mocy prawa pod dniu 30 czerwca 2013 r., to podjęcie przez Prezydenta Miasta Z. w dniu [...] decyzji o wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2013 r. własnej decyzji z dnia [...] przyznającej L. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem - P. K., nastąpiło z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., co uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu zaprezentowane wyżej stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zasługuje w pełni na aprobatę. Zgodnie z treścią art. 11 ustawy, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (ust. 1). W przypadku ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 3). Organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 4). W przekonaniu Sądu brzmienie przywołanego wyżej unormowania jest jasne, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. W tym wypadku ustawodawca nie przewidział normy prawnej, z której wynikałaby konieczność wydania tzw. decyzji wygaszającej, nakładając na organ administracyjny wyłącznie obowiązek poinformowania w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.) osoby otrzymującej świadczenie o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgromadzona w tej sprawie dokumentacja, a konkretnie pismo Kierownika Działu Świadczeń i Usług Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Centrum Opieki Socjalnej w Z. z dnia [...] znak [...] skierowane do skarżącej L. K. bezspornie potwierdza wykonanie obowiązku przewidzianego w art. 11 ust. 4 ustawy. W tych więc okolicznościach wydanie przez Prezydenta Miasta Z. w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji z dnia [...] o wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2013 r. własnej decyzji z dnia [...] przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zasadnie zostało ocenione przez organ II instancji jako wadliwe. Przepis art. 162 § 1 K.p.a. stanowi mianowicie, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji należy odróżniać od wygaśnięcia prawa, które może być stwierdzone decyzją, np. decyzją o wygaśnięciu trwałego zarządu, o której mowa w art. 46 u.g.n., oraz od wygaśnięcia decyzji z mocy prawa, np. art. 149 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, np. zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata (vide: Andrzej Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 2013.07.18 – Lex). W realiach rozpoznawanej sprawy, jak trafnie oceniło Kolegium, nie zachodziła żadna z przesłanek wymienionych w art. 162 § 1 K.p.a., uzasadniających podjęcie przez organ I instancji decyzji z dnia [...]. Przede wszystkim zaś brak było podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to Prezydent Miasta Z., że decyzja z dnia [...] stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazywał przepis prawa – w tym wypadku art. 11 ust. 3 ustawy. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań ustawodawca z mocy prawa (a więc bez konieczności podejmowania stosownej decyzji wygaszającej) zadecydował o pozbawieniu po dniu 30 czerwca 2013 r. mocy prawnej decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc w obowiązujących przepisach prawa brak jest normy prawnej do wydania przez Prezydenta Miasta Z. decyzji z dnia [...], Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po myśli art. 138. § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z redakcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji przewidzianej tym przepisem, ograniczone jest kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem dotyczy przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, bądź postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Kolegium jest zgodna z prawem i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie mogły one rzutować na wynik sprawy. Przede wszystkim podnieść trzeba, że przedmiotem kontroli tutejszego Sądu była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W ramach oceny legalności wspomnianego rozstrzygnięcia Sąd administracyjny nie był uprawniony do zmiany zaskarżonej decyzji i przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, czy też specjalnego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od tego, czy w świetle obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisów prawa spełnia ona warunki do przyznania któregokolwiek z tych świadczeń. W tym zakresie właściwe są wyłącznie organy administracyjne (do których strona zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem o przyznanie świadczenia), zaś rola Sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli w kontekście legalności podejmowanych przez nie aktów administracyjnych. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku. LS