II SA/Łd 914/07

Dnia 21 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z powodu straty poniesionej w wyniku zdarzenia losowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] roku Nr [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 7 pkt 14, art. 17 ust. 1 pkt 6 oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał L. K. zasiłek celowy w kwocie 1.000 zł z powodu straty w wyniku zdarzenia losowego i stwierdził, że zasiłek celowy nie podlega zwrotowi. W treści uzasadnienia organ wskazał, że w czasie wichury w nocy z dnia 18 na 19 stycznia 2007 roku został częściowo zniszczony dom L. K. Zgodnie z protokołem z dnia 26 stycznia 2007 roku komisja przyznała stronie kwotę 1.000 zł na częściowe pokrycie szkody. W odwołaniu od powyższej decyzji L. K. wyjaśniła, że dach jej domu został całkowicie uszkodzony, a dach budynku gospodarczego – częściowo. Przed rokiem przeprowadziła kapitalny remont dachu na budynku mieszkalnym. Po oględzinach domu dowiedziała się od członków komisji, że jej dom należy do najbardziej poszkodowanych, zatem oczekiwała, że dostanie jedno z najwyższych świadczeń, które w gminie wyniosło nawet 6.000 zł. Rodzina odwołującej się znajduje się w trudnej sytuacji – samotnie wychowuje dwie córki i ma niskie dochody. W konkluzji wniosła o wyjaśnienie, jakie były kryteria przydzielania zasiłków, ich wysokości, jakie były maksymalne zasiłki, dlaczego otrzymała tylko kwotę 1.000 zł w sytuacji, gdy była jedną z najbardziej poszkodowanych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach organ wyjaśnił, iż zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 w/w ustawy). Zasiłek ten jest formą pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel – poniesioną szkodę. Zdaniem odwołującej się poniosła ona szkodę w wysokości 50.000 zł. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Jak wskazał organ odwoławczy, zasiłki celowe są przyznawane w ramach tzw. uznania administracyjnego, kiedy to organ ma uprawnienie (nie obowiązek) do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ, orzekając w ramach uznania administracyjnego, powinien wyczerpująco wyjaśnić wszystkie okoliczności, które miały wpływ na wynik sprawy, w tym na wysokość świadczenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji zachował obiektywność orzekając w sprawie, w szczególności bowiem powołał czteroosobową komisję, której celem było oszacowanie szkód i przedstawienie propozycji przyznania środków fugasowych z tytułu zniszczeń spowodowanych wichurą. W treści skargi skierowanej do sądu administracyjnego L. K. wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do treści jej odwołania, w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego otrzymała ona kwotę 1.000 zł w sytuacji tak dużych zniszczeń. Skarżąca powołała się na ustalenia wynikające z raportu likwidatora szkód firmy ubezpieczeniowej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, bezspornym jest to, iż L. K. poniosła szkodę w wyniku wichury, która miała miejsce w nocy z 18 na 19 stycznia 2007 roku. Wójt Gminy A. decyzją z dnia [...] roku przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości 1.000 zł z powodu straty w wyniku zdarzenia losowego. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W toku postępowania administracyjnego i w drodze skargi do sądu administracyjnego L. K. kwestionowała wysokość przyznanej pomocy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jego treścią zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 w/w ustawy). Z powyższego wynika bezspornie, iż zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze jednorazowym dla osób i rodzin, które znalazły się w szczególnej sytuacji. Z drugiej jednak strony możliwość przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego determinowana jest możliwościami finansowymi organów pomocy społecznej, co wynika z treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Norma ta stanowi, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłku celowego następuje zatem w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nadto, zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy orzekaniu w przedmiocie zasiłku celowego organ winien z jednej strony ustalić rzeczywistą sytuację materialną strony wnioskującej o przyznanie pomocy, a z drugiej powinien wiedzieć, jakimi środkami dysponuje organ pomocy społecznej. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy podać należy, iż organ I instancji orzekając w sprawie naruszył przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji nie spełnia bowiem wymagań określonych w treści tego przepisu. Organ w motywach decyzji ograniczył się tylko do wskazania, że w wyniku nocnej wichury z 18 na 19 stycznia 2007 roku został częściowo zniszczony dom skarżącej i że Komisja Fugasowa przyznała jej kwotę 1.000 zł na częściowe pokrycie szkody. Organ szczególności nie wyjaśnił wysokości przyznanej pomocy ze wykazaniem, dlaczego przyznał taką, a nie inną kwotę zasiłku. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji częściowo konwalidował ten błąd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednakże nie powołało się na to, iż organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi i nie przedstawiło, jak wyglądał sposób rozdysponowania środków. W szczególności w sytuacji, gdy strona w treści odwołania wniosła o wyjaśnienie, jakie były kryteria przydzielania zasiłków, ich wysokości, w tym - w jakiej kwocie przyznano maksymalne zasiłki, dlaczego ona otrzymała tylko sumę 1.000 zł, gdy była jedną z najbardziej poszkodowanych osób. Informacje te wynikają z treści pism organu I instancji z dnia 14 sierpnia i 1 października 2007 roku, tym niemniej powinny być one zawarte w uzasadnieniu decyzji, gdyż takie pisma nie stanowią załączników do decyzji. Zaniechanie wyjaśnienia stronie wszystkich przesłanek, które brały pod uwagę organy orzekając w sprawie, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku postępowania administracyjnego i w treści skargi L. K. wskazywała, iż należała do jednej z najbardziej poszkodowanych osób w okolicy. Na załączonej do skargi płycie znajdują się zdjęcia obrazujące zniszczenia w budynku skarżącej. Potwierdzają one ustalenia wynikające z protokołu z dnia 26 stycznia 2007r. sporządzonego przez komisję powołaną przez Wójta Gminy A. celem oszacowania szkód spowodowanych wichurą. Wynik przeprowadzonej lustracji wskazuje na to, że w budynku jednorodzinnym skarżącej zerwane zostało poszycie dachowe wraz z konstrukcją dachową. Organ I instancji w treści pisma z dnia 1 października 2007 roku napisał o tym, że pomoc w kwocie 6.000 zł otrzymało 6 rodzin, w tym 4, które miały całkowicie zerwany dach na budynku mieszkalnym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, tym bardziej organ zobowiązany był wyjaśnić znaczną różnicę wysokości pomocy przyznanej skarżącej, a 6 innym rodzinom, które zostały poszkodowane wichurą. Brak w tym zakresie powoduje, że wydana decyzja nosi cechy pewnej dowolności i należy ją ocenić jako wykraczającą poza granice uznania administracyjnego. Z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, że organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie 2.000 zł. Tym niemniej z akt nie wynika, żeby decyzja ta była kwestionowana przez stronę w toku postępowania administracyjnego, a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji wyłączona jest ona spod kognicji sądu administracyjnego i pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż kwota przyznanej pomocy w formie zasiłku celowego nie ma celu zrekompensowania całej szkody, gdyż jest to forma pomocy częściowej, doraźnej. Reasumując, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego – art. 40 ustawy o pomocy społecznej.