II SA/Łd 914/08

Dnia 7 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. B. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], znak [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...], znak [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat E. H. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 2928 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia osiem) zł, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), odmówił H.B.T. wstrzymania postępowania egzekucyjnego, którego strona domagała do czasu rozebrania budynku, którego nakaz rozbiórki orzeczono decyzją z dnia [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że na jego wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., postanowieniem z dnia [...], zawiesił postępowanie egzekucyjne, polegające na ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki. Wobec faktu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 692/06, odrzucił skargę strony na ostateczne postanowienie w tym przedmiocie – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ wskazał ponadto, że umorzenie grzywny może być rozpatrywane dopiero po wykonaniu obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] H.B.T. wskazał, że rozpoczął już rozbiórkę budynku, lecz nie ma środków na jej dokończenie, ponieważ cały czas ściągana jest z jego renty orzeczona wcześniej grzywna w celu przymuszenia. Nałożona ona została w dużej wysokości, a jej przymusowe ściągnięcie spowoduje dotkliwy uszczerbek w jego budżecie domowym. Ponownie zwrócił się o zaprzestanie jej ściągania. Uzupełniając zażalenie kolejnym pismem strona wskazała, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie osobiście dokonać rozbiórki, musi do tego wynająć ludzi. Nie może jednak tego uczynić, gdy z jego niewielkich dochodów potrącane są jeszcze kwoty na wysoką grzywnę. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia H.B.T.. Wskazał, że w myśl art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeśli ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W przedmiotowej sprawie art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uprawniający organ egzekucyjny do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Na ostateczne postanowienie H.B.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]. Podniósł, że skoro organ I instancji odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to uprawniona strona powinna mieć możliwość skontrolowania tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, [poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 powołanej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosując się postanowień przytoczonych wyżej przepisów Sąd w składzie niniejszym ocenił nie tylko zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, lecz również legalność wcześniejszych aktów wydanych w toku postępowania egzekucyjnego, po złożeniu przez skarżącego w dniu 18 kwietnia 2007 r. wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, w szczególności dokonywania potrąceń z jego renty (pobieranych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. na poczet orzeczonej i nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki), do chwili rozebrania budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., rozpoznając ten wniosek, wydał w dniu 1[...] postanowienie, które zawierało dwa, niedające się pogodzić, rozstrzygnięcia. Nagłówek postanowienia zawierał treść "Postanowienie nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego", z kolei jego sentencja stanowiła: "odmówić wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko Panu H.B.T.". Dodatkowo jako podstawę prawną ww. postanowienia organ wskazał art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej p.e.a. Tymczasem art. 17 § 1 ww. ustawy nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do wydania postanowienia. Określa on jedynie formę działania organu egzekucyjnego, ustanawiając domniemanie właśnie formy postanowienia. Po drugie niedopuszczalne jest wydanie postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie o dwóch odrębnych instytucjach postępowania egzekucyjnego. Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego uregulowana jest w art. 56 p.e.a. i jeśli organ wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (a tak wynika z nagłówka postanowienia z dnia 19 kwietnia 2007 r.) - ten przepis winien być wskazany jako podstawa wydania rozstrzygnięcia. Jeśli zaś zamiarem organu była odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego, co nie zostało wyjaśnione ani w uzasadnieniu postanowienia, ani we wskazanej podstawie prawnej, to obowiązkiem organu było ustalenie w pierwszej kolejności rzeczywistej woli strony, składającej wniosek z dnia 18 kwietnia 2007 r. Treść wniosku skarżącego wskazywała bowiem, iż jego zamiarem było jedynie zaprzestanie dokonywania potrąceń z renty, pobieranych na poczet nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia, orzeczonej w dniu [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i utrzymanej w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Skarżący wyraźnie napisał we wniosku, że chce wykonać obowiązek nałożony nakazem rozbiórki z dnia [...], jednakże stan zdrowia nie pozwala mu tego dokonać osobiście i zmuszony jest korzystać w wynajętych robotników. Podniósł, że kwoty potrącane na poczet nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia są na tyle duże, a jego renta na tyle niska, że brak mu środków na wynajęcie pracowników. Dlatego wnosi o zaprzestanie potrąceń do czasu rozebrania budynku. Ustawa p.e.a. rozróżnia instytucję wstrzymania postępowania egzekucyjnego (art. 1a pkt 16) i wstrzymania czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 15). Organ powinien zatem rozstrzygnąć, przed rozpatrzeniem wniosku strony, jaki był jej rzeczywisty zamiar. Jeśli skarżącemu chodziło o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, przez co ustawa rozumie wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych, należało wyjaśnić, wstrzymania jakich czynności domagał się skarżący. Z treści wniosku sądzić można, że chodziło mu wyłącznie o zaprzestanie dokonywania potrąceń na poczet nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Jeśli tak – to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we O. nie był nawet właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Grzywna w celu przymuszenia jest wprawdzie, w myśl art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze p.e.a., środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, a wydając postanowienie o jej nałożeniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest zarazem organem egzekucyjnym i wierzycielem. Sytuacja ta zmienia się jednak w momencie, gdy grzywna nie zostaje przez zobowiązanego uiszczona i następuje jej przymusowe ściągnięcie. W myśl bowiem art. 124 § 1 p.e.a. nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (...). Ustawa traktuje zatem tryb ściągnięcia nieuiszczonych grzywien w celu przymuszenia tak, jakbyśmy mieli do czynienia z nowym obowiązkiem podlegającym egzekucji administracyjnej. Wówczas organ egzekucyjny, który wymierzył grzywnę w celu przymuszenia, staje się wierzycielem i prowadzi "nową" egzekucję. Stosuje się wtedy środki egzekucyjne przewidziane w art. 1a pkt 12a p.e.a. (Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 537-538). A skoro w myśl art. 19 § 1 p.e.a. to naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wniosek skarżącego, o ile jego jedynym zamiarem było wstrzymanie czynności egzekucyjnej polegającej na ściąganiu nieuiszczonej grzywny, nie mógł zostać rozpoznany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który występował w tej sytuacji jedynie w roli wierzyciela. Należy również wskazać na treść art. 23 p.e.a. Stosownie do § 6 tego artykułu organy sprawujące nadzór na egzekucją administracyjną mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Ten przepis z kolei stanowi, że dyrektor izby skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Wszystkie to okoliczności pominął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., przyjmując arbitralnie, że jest właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego oraz określając samowolnie zakres jego żądania. Z kolei [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne. Nie odniósł się przy tym do dualizmu rozstrzygnięcia organu I instancji (odmowa zawieszenia i jednocześnie wstrzymania postępowania egzekucyjnego), choć w przypadku odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zobowiązanemu zażalenie (art. 56 § 4 p.e.a.), a z kolei na postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego służy zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 23 § 8 p.e.a.). Wyjaśnić również należy, dlaczego Sąd uchylił także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], znak [...]. Wprawdzie pismo z tej daty nie jest zatytułowane "postanowienie", stanowi jednak odpowiedź na wniosek strony z dnia 20 kwietnia 2007 r. o przedłużenie terminu wykonania rozbiórki oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego polegającego na ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia. Treść pisma organu wskazuje wyraźnie, iż wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania został załatwiony odmownie. Wprawdzie odmowa zawieszenia postępowania nastąpić winna w formie postanowienia, jednakże w orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi żadnych wątpliwości pogląd, że pismo wydane w sprawie należy uznać za decyzję (postanowienie) mimo niespełnienia przez nie formy określonej w art. 107 k.p.a. (art. 127 k.p.a.), o ile zawarto w nim co najmniej: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy (chociażby dorozumiane) i podpis upoważnionego pracownika (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Wszystkie te elementy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] zawierało, należało zatem je uznać za postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W tej sytuacji jednak organ, wydając to postanowienie, również nie wziął pod uwagę, iż zakres żądania strony mógł wykraczać poza jego właściwość. Tym bardziej, że już raz, postanowieniem z dnia [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., na wniosek wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zawiesił postępowanie egzekucyjne w sprawie grzywny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku strony z dnia 20 kwietnia 2007 r., choć jego treść budziła uzasadnione wątpliwości. Nie zostało wyjaśnione czy skarżący domagał się zawieszenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] (którego podstawą był obowiązek wynikający z nakazu rozbiórki), gdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. występował jednocześnie jako organ egzekucyjny i wierzyciel, czy też objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] (którego podstawą było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, której skarżący nie uiścił). W tym drugim przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. występował już jedynie w roli wierzyciela, organem egzekucyjnym był zaś Naczelnik Urzędu Skarbowego w O.. Zatem wyjaśnienie rzeczywistego zamiaru strony, która wystąpiła z wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., powinien determinować tok dalszych czynności, zmierzających do rozpatrzenia żądania. Nie można bowiem przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiałe, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Sprecyzowanie żądania należy zatem do strony, nie zaś do sfery ocennej organu. Jednakże nie są to jedyne zastrzeżenia Sądu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w stosunku do skarżącego, zmierzającego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] o nakazie rozbiórki. Otóż w dniu 10 marca 2003 r. organ wystawił skarżącemu upomnienie, wzywające go do wykonania obowiązku rozbiórki budynku w terminie 7 dni. Upomnienie doręczone zostało skarżącemu w dniu 17 kwietnia 2003 r. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił tytuł wykonawczy (którego podstawą był obowiązek nałożony decyzją o nakazie rozbiórki) wraz z klauzulą o kierowaniu go do egzekucji administracyjnej. Tego samego dnia organ nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia dokonania rozbiórki w wysokości 38 992,39 zł, zobowiązując skarżącego do uiszczenia jej w terminie 7 dni oraz do wykonania w tym samym terminie obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki. Z uwagi na nieuiszczenie grzywny oraz niewykonanie obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystawił w dniu [...] kolejny tytuł wykonawczy nr [...] i skierował go do Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. jako do organu egzekucyjnego w postępowaniu dotyczącym ściągnięcia nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela, czyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., było ostateczne postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadził egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], potrącając z renty skarżącego kwoty na poczet nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Jednakże w dniu 19 października 2005 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Postanowieniami z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz stwierdził jego niedopuszczalność. Jednakże po złożeniu przez stronę skargi na te postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., II SA/Łd 1193/05, uchylił zaskarżone postanowienia. Stosując się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, uznając, że zażalenie zostało złożone w terminie. Oznaczało to, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie posiadało waloru ostateczności. Stało się natomiast ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...]. To z kolei oznaczało, że wierzytelność z tytułu nieuiszczonej grzywny w celu przymuszenia stała się wymagalna dopiero w dniu wydania ostatecznego postanowienia organu odwoławczego, czyli z dniem [...]. Zatem tytuł wykonawczy z dnia [...], nr [...], na podstawie którego Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadził egzekucję i dokonywał z renty skarżącego potrąceń na poczet grzywny, wystawiony został dla niewymagalnego jeszcze obowiązku (na podstawie nieostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia). Obowiązek ten stał się wymagalny dopiero z dniem [...], a zatem dopiero wówczas wierzyciel mógł wystawić tytuł wykonawczy i skierować sprawę do organu egzekucyjnego w celu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tak więc postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], nr [...], winno zostać, w myśl art. 59 § 1 pkt 2 p.e.a., umorzone, z uwagi na niewymagalność obowiązku. Skoro zatem w toku postępowania egzekucyjnego organy administracji podejmowały działania i wydawały rozstrzygnięcia nasuwające tyle wątpliwości, a art. 18 p.e.a. nakazuje w sprawach nieuregulowanych stosować przepisy k.p.a., należy uchylić zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz postanowienie tego samego organu z dnia [...], z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim nieustalenie treści żądania skarżącego z dnia 18 kwietnia 2007 r. Braki te powinny być usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata ustanowionego z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). LF