II SA/Łd 914/14

Dnia 11 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589 ze zm. – w dalszej części przywoływane jako: rozporządzenie), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A SA z siedzibą w W. z dnia 31 stycznia 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sieci kablowej WN 110kV na odcinku od GPZ przy ul. C do istniejącego słupa w rejonie ul. A– B w Ł., na działkach: 283/20, 283/21 obręb [...]; 180/16, 180/43, 180/44, 180/47 obręb [...]; 1/1, 2/14, 100/4, 162/4, 162/13, 162/11, 233/1, 9/37, 233/1 obręb [...]. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożyła B Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strona zarzuciła naruszenie: art. 53 ust. 3 ustawy polegające na braku przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego realizacją inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; art. 54 pkt 2 lit. d ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji bez należytego zachowania zasady uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nie zawieszenie postępowania, w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy istniały wyraźne podstawy do jego zastosowania; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie odwołującemu jako stronie postepowania właściwego czasu na zapoznanie się z aktami sprawy oraz możliwości zgłoszenia stosownych wniosków i skarg; art. 8, art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego oraz skrótowe i lakoniczne uzasadnienie przyczyn, którymi kierował się organ ustalając lokalizację przedmiotowej inwestycji; art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 pkt 3 ustawy poprzez nie doręczenie odwołującemu załącznika graficznego do decyzji, wykonanego na kopii mapy 1:500 z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi obszar inwestycji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie rat. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność stanowiska wywiedzionego przez organ I instancji Kolegium podkreśliło, iż bezspornym jest, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadgminnym. Organ zwrócił uwagę, iż w aktach znajduje się dokument pn: "Analiza Urbanistyczna Zabudowy i Zagospodarowania Terenu". Na podstawie tego dokumentu organ I instancji dokonał ustaleń w jakim zakresie będą miały w przedmiotowym przypadku zastosowanie przepisy szczególne. Określono także stan prawny terenu - akta sprawy zawierają wypisy z ewidencji gruntów na podstawie których ustalono krąg stron postępowania, które powiadomiono o wszczęciu postępowania, a także doręczono im decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną w wyniku tego postępowania. Wskazując na art. 52 ustawy Kolegium stwierdziło, iż inwestor występując z wnioskiem oraz załączając odpowiednie mapy spełnił wymogi przewidziane w tym przepisie. Nadto organ uzyskał stanowisko Marszałka Województwa wyrażone w postanowieniu z dnia 24 marca 2014 r. w którym jednoznacznie stwierdzono, że w aktualizacji "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] nie przewiduje się realizacji zadań samorządu kolidujących z planowana inwestycją". Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się, że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji RDOS nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji obejmującej budowę Dworca [...] a zatem należy zgodnie z przepisem art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wstrzymać się z podjęciem decyzji do czasu zakończenia w/w postępowania nadzwyczajnego, Kolegium stwierdziło, iż do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia RDOS nr [...] należy uznać, że istnieje ona w obrocie prawnym i zgodnie z normą prawną zawartą w art. 16 k.p.a. wiąże organy w tym postępowaniu, a ewentualne stwierdzenie nieważności może skutkować wznowieniem postępowania. Nadto Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji jest związany treścią wniosku inwestora co do zakresu inwestycji. Skoro więc we wniosku wskazano jako teren inwestycji działki o określonych numerach ewidencyjnych (w tym również działkę nr 2/14 będącą w użytkowaniu wieczystym odwołującej się Spółki ), to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji na tym właśnie terenie. Ewentualna bowiem zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy. Zdaniem Kolegium, w świetle powyższego organ I instancji miał obowiązek ocenić legalność wnioskowanej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie, nie miał natomiast kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w określonym wariancie jej przebiegu, w tym wypadku przez nieruchomość, do której legitymacje, na tym etapie procesu inwestycyjnego, ma inny niż inwestor podmiot. W odniesieniu do zastrzeżeń B, co do przebiegu inwestycji w związku z istniejącym zbiornikiem przeciwpożarowym, Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określa jedynie dopuszczalność wykonania inwestycji na określonej działce. Wskazanie planowanej lokalizacji należy uznać jedynie za wstępną koncepcję usytuowania, w żadnym natomiast razie koncepcja ta nie może przesądzać o ostatecznej lokalizacji planowanego obiektu, w tym zakresie bowiem ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Kolegium stwierdziło nadto, iż zaskarżona decyzja zawiera wymagane treścią art.54 ustawy, elementy. Okoliczność, iż nie doręczono stronie załącznika graficznego do decyzji stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania. Jednakże zdaniem Kolegium, uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż w sprawie niniejszej nie występuje brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a tym samym stosownie do brzmienia art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. W odniesieniu natomiast do braku zgody strony odwołującej na realizację planowanej inwestycji Kolegium wskazało, iż skoro treść decyzji determinują przepisy prawa, które należy traktować jako zespół zakazów ograniczających wolność zabudowy, to jedynym warunkiem wydania decyzji jest zgodność zamierzenia z prawem. Oznacza to, że o ile organ stwierdzi taką niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, sam brak zgody odwołujących się na realizację inwestycji, o ile planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa nie może stanowić argumentu skutkującego jej uchyleniem. Szczególnie, iż ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. W skardze do WSA w Ł. B SA zarzuciła naruszenie: art. 53 ust. 3 ustawy polegające na braku przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego realizacją inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; art. 54 pkt 2 lit. d ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania, a następnie wydanie decyzji bez należytego zachowania zasady uwzględniania uzasadnionego interesu osób trzecich; art. 54 pkt 3 ustawy przez dopuszczenie do braku załącznika graficznego do decyzji. Nadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepełne uzasadnienie zasadności wydania decyzji, art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie zakresu podjętych czynności jedynie do oceny zgodności z prawem działań organu I instancji i braku przeprowadzenia merytorycznego rozpatrzenia całej sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu. Bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest więc uwzględniać wszelkie naruszenia prawa, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy uznały, że wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pochodzi od pełnomocnika A S.A. w W. B. Z. Jednakże, z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika, że wnioskodawca wskazał jedynie jako adres korespondencyjny C Sp. Z o.o. z osobą odpowiedzialną B. Z. Natomiast wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony w imieniu A S.A. w W. przez M. J. działającą na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Dyrektora Centrum K.G. W aktach sprawy, brak jest jednak pełnomocnictwa od Zarządu A dla Dyrektora Centrum K. G. Organ I instancji wszczynając postępowanie nie zbadał czy podmiot, który udzielił pełnomocnictwa osobie, której podpis widnieje na wniosku był w sposób prawidłowy umocowany do jego udzielenia. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentu z dnia 4 lipca 2012 r. Nr [...], który - jak należy domniemywać - jest pełnomocnictwem udzielonym przez A SA dla K. G. Nie sposób zatem sprawdzić, czy faktycznie zakres tegoż pełnomocnictwa, tak czasowy jak i przedmiotowy, umożliwiał udzielenie dalszego umocowania i co ważne w tego rodzaju sprawach Zarówno więc organ I jak i II instancji nie zwróciły uwagi na brak dokumentu pełnomocnictwa. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika. Według art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Stosownie do § 2 tego przepisu pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Z przytoczonej regulacji prawnej wynika jednoznacznie, iż udzielenie pełnomocnictwa, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności - art. 14 § 1 k.p.a., musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1701/2009, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ musi bowiem zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Poza tym z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres). W przypadku wniosków zawierających żądanie wszczęcia określonego rodzaju postepowania, a w następstwie wydania danego rodzaju decyzji, organ administracyjny ma obowiązek sprawdzenia, czy pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do sprawy, która jest przedmiotem rozpoznania. Zaniechanie organu i odstąpienie od wyjaśnienia zakresu udzielonego pełnomocnictwa stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1), które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., zatem oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien spełniać wymogi formalne. Uzupełnienie braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. następuje przez wezwanie wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1957/06, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, w kontrolowanej sprawie, zarówno Prezydent Miasta Ł. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęli niezbędnych, przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. czynności w celu uzupełnienia braku formalnego wniosku, i wydali decyzje merytorycznie go rozstrzygające. Niewdrożenie więc przez organ odwoławczy procedury z art. 64 § 2 k.p.a. i nie zażądanie uzupełnienia braku wniosku poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa dla Dyrektora Centrum K. G. i skontrolowanie jego zakresu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, sąd odstąpił od merytorycznej oceny zasadności skargi. Z uwagi bowiem na charakter uchybienia procesowego, ocena taka byłaby przedwczesna, przed jednoznacznym wyjaśnieniem, czy czynności w sprawie podejmowane były przez właściwie umocowanego pełnomocnika. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien zatem wezwać wnioskodawcę, w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a., do uzupełnienie wniosku złożonego w imieniu A S.A. w W. przez stosowne pełnomocnictwo w celu ustalenia, czy osoba ta jest rzeczywiście upoważniona do reprezentowania wnioskodawcy i udzielenia dalszych pełnomocnictw, a dopiero po usunięciu braku formalnego wniosku, nadać sprawie bieg, albo też, w sytuacji nie uzupełnienia braku formalnego podania, pozostawić je bez rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postanowił jak w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. k.ż.