II SA/Łd 917/03

Dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki ocieplenia budynku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2/ stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. Z. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II SA/Łd 917/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "(Dz.U. Nr 89, 414 ze zm.)", nakazał A. Z. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego ocieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego, położonego na działce przy ul. A 27 w G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor wykonał ocieplenie oraz roboty tynkarskie ściany szczytowej budynku mieszkalnego, bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji odwołanie złożył A. Z. Zarzucił organowi, że decyzję podjął z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Stwierdził, iż samowolne wykonanie robót budowlanych nie prowadzi każdorazowo do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Powołując się na ustawową definicję obiektu budowlanego podniósł, iż ocieplenia budynku nie można traktować jako obiektu budowlanego lub jego części. Jego zdaniem, w omawianym przypadku winien mieć zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w części merytorycznej. Jednocześnie uchylił w/w. decyzję w zakresie podstawy prawnej i nakazał rozbiórkę ocieplenia budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż wykonanie ocieplenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie takich robót bez wymaganego pozwolenia jest samowolą budowlaną. Jednakże podstawą rozbiórki nie jest art. 48 Prawa budowlanego, jak to przyjął organ I instancji, lecz art. 51 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Dlatego też decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. musiała zostać uchylona w części dotyczącej podstawy prawnej nałożonego obowiązku. Organ dodał również, iż w przypadku samowoli budowlanej nakaz rozbiórki jest obligatoryjny. Na decyzję z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A. Z., wnosząc o uchylenie decyzji ostatecznej. Ponownie zarzucił organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 77 k.p.a. W ocenie skarżącego, w stosunku do prac budowlanych polegających na ociepleniu budynku, nie można nakazać rozbiórki, ponieważ nie można takiego ocieplenia traktować jako obiektu budowlanego lub jego części. A. Z. dodał również, że rozebranie ocieplenia doprowadziłoby do zniszczenia elewacji domu wybudowanego zgodnie z prawem. Roboty wykonał po uzyskaniu zgody Burmistrza Miasta K. na czasowe wejście na teren działki sąsiada w celu otynkowania ściany. Zgodę Burmistrza potraktował jako pozwolenie na wykonanie robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzając taką kontrolę, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność decyzji z prawem, gdyż obowiązkiem sądu jest rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są wyznaczone przez kryterium legalności decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie będąc związany przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną granicami skargi, jest związany zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Uwzględnienie skargi może zatem nastąpić także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję-umarza postępowanie pierwszej instancji. Sentencja decyzji powinna się zatem składać z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, w sposób oczywisty narusza prawo. Przywołując powyższą podstawę prawną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w pkt 1 rozstrzygnięcia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części merytorycznej. Jeśli tak, to podstawą takiego rozstrzygnięcia winien stanowić przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zważając na to, że treść powyższego przepisu zakończona jest słowem "albo", organ odwoławczy w pkt 2 rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie podstawy prawnej i nakazał rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy. W kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji brak jest zatem wymaganego przez przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. elementu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Braku tego nie może sanować fakt nałożenia na inwestora, treścią pkt 2 zaskarżonej decyzji, tożsamego z rozstrzygnięciem organu I instancji, obowiązku rozbiórki. Istotą rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uchylenie decyzji w całości albo w części wyłącznie w celu wydania odmiennego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji. Ponadto stwierdzić należy, co następuje: W utrwalonym już orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wykonanie ocieplenia budynku nie mieści się w hipotezie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), bowiem nie może być uznane ani za obiekt budowlany, ani za jego część. Jednocześnie wykonanie ocieplenia ścian, rozumianego jako położenie na ścianie budynku warstwy płyt styropianowych i warstwy tynku, nie może być uznane za remont. Nie są to bowiem roboty budowlane polegające na odtworzeniu w istniejącym budynku stanu pierwotnego. W wyniku wykonania ocieplenia powstaje nowy, dotychczas nieistniejący element budynku, dodatkowo wpływający na zmianę jego wyglądu w odniesieniu do otaczającej go zabudowy. Tego rodzaju roboty wymagają pozwolenia na budowę (vide wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2000 r., sygn. akt II S.A./Gd 957/97-ONSA 2001/2/79; z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV S.A. 827/98-nie publ.; z dnia 11 lutego 2002 r., sygn. akt II S.A./Ka 1008/00-nie publ; z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. akt IV S.A. 390/01-Wspólnota 2002 Nr 1, s. 50; z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II S.A./Gd 2399/98-nie publ.). Przyjmując przeto za zasadną konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązkiem organów administracyjnych było dokonanie oceny, czy wobec zakończenia robót prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zachodzi możliwość doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z prawem, czy też nie. Sankcja rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winna być bowiem orzekana jedynie w sytuacji pełnej jasności co do braku możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (tak NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt S.A./Bk 1117/02-nie publ.). Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, poza oceną organu orzekającego pozostała okoliczność, czy zachodzi możliwość zastosowanie rygorów z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Działania takiego nie sposób zaaprobować. Na koniec już tylko podnieść należy, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący, a także A. D. powiadomieni zostali o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. W pismach skierowanych do J. W. i A. Włodarczyka znajduje się co prawda adnotacja, że "otrzymują A. Z. i A. D.", jednakowoż akta administracyjne nie zawierają dowodu doręczenia tychże pism. Ani skarżący, ani też A. D. w czynności przesłuchania świadka nie uczestniczyli, nie wiadomo też z jakich przyczyn nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania J. W. (w piśmie z dnia 12 listopada 2002 r. skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tego świadka, k. 6 akt administracyjnych). Tymczasem, stosownie do treści art. 79 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Chodzi nie tylko o umożliwienie stronie wzięcia udziału w czynności, ale również przygotowanie się do niej. Jak to wynika z materiału zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, wymóg ten nie został zachowany. Przepis art. 79 k.p.a. stanowi następną (po wyrażonej w art. 10 k.p.a.) gwarancję realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zachowanie wymogów zawartych w art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt III S.A. 1035/97, LEX Nr 36901; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II S.A. 1210/99, LEX Nr 46806). Jednocześnie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Powyższe okoliczności nakazują uchylenie zaskarżonej decyzji jako wadliwej, a także decyzji organu I instancji, który to organ błędnie orzekał na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 3 wyroku.