II SA/Łd 917/08

Dnia 29 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek(spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci – D. i P. K. za okres od 1 kwietnia do dnia 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 2.130 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 458,48 zł, co łącznie stanowi kwotę 2.588,48 zł. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, strona złożyła wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku ze względu na jej ważny interes. W motywach wniosku strona wskazała, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia została wydana po przedstawieniu przez stronę zaktualizowanych informacji co do jej dochodów. Działanie strony zatem nie powinno powodować dla niej negatywnych konsekwencji. Jak wskazała wnioskodawczymi mieszka ona z dwiema dorastającymi córkami, a dochody z pracy i z zabezpieczenia społecznego z trudem wystarczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Dochód z wynagrodzenia to kwota 1.659,89 zł miesięcznie, przy czym wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą przeciętnie 800 zł. Po odliczeniu stałych pozycji w domowym budżecie, na miesięczne utrzymanie rodziny pozostaje kwota ok. 600 zł. Kwota ta, zdaniem wnioskodawczyni, przy obecnych cenach żywności, zapewnia tylko biologiczne przetrwanie rodziny. Rodzina nie posiada oszczędności, zatem spłata kwoty pobranej tytułem zasiłku rodzinnego może zachwiać podstawami egzystencji rodziny. Nadto, pobrana nienależnie kwota zasiłku rodzinnego została spożytkowana na bieżące utrzymanie rodziny, w ten sposób, że rodzina strony nie jest wzbogacona. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dzieci. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i finansowej strony. Ustosunkowując się do wniosku organ wyjaśnił, że umorzenie zaległości w stanie faktycznym sprawy byłoby sprzeczne z interesem społecznym i prowadziłoby do nagradzania osób pobierających nienależne im świadczenia. Udzielanie ulg w spłacie należności jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winno uzasadniać szczególne okoliczności. Organ powinien uwzględnić słuszny interes publiczny, który oznacza nie tylko potrzebę zapewnienia maksymalnych dochodów, a także prawidłowe ich wydatkowanie na pomoc z opieki społecznej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Zdaniem organu, umorzenie zaległości stoi w sprzeczności z interesem ogólnym, gdyż w rzeczywistości wszyscy podatnicy zostaliby obciążeni kwotą zaległości. Uwzględniając te okoliczności, organ uznał, że brak jest w stanie faktycznym sprawy podstaw do przyjęcia, że zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie w całości kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W konkluzji organ, rozumiejąc trudną sytuację strony, pouczył ją, iż może ona wnioskować o rozłożenie na raty należności lub o odroczenie terminu płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji C. K. wniosła o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie wniosku, bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wybiórczych i fragmentarycznych przesłankach, zaniechanie zastosowania uznania administracyjnego, które zostało zastąpione dowolnością, oraz rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem strony, wbrew interesowi społecznemu. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumenty zaprezentowane we wniosku o umorzenie zaległości wywodząc, że decyzja I instancji jest sprzeczna ze słusznym interesem strony i narusza interes społeczny. Zdaniem odwołującej się, umorzeniu należności nie sprzeciwia się interes społeczny, bowiem w tym interesie leży promowanie wśród obywateli postawy, zgodnie z którą ujawnią oni informacje, choćby były one dla nich niekorzystne. Dokonana przez organ ocena sprawy była fragmentaryczna, bowiem organ uwzględnił tylko dochód odwołującej się, pomijając wydatki ponoszone przez stronę (koszt utrzymania i samotnego wychowywania dzieci, zwiększone koszty utrzymania dzieci uczęszczających do szkół muzycznych, spłatę kredytów i pożyczek). Nadto, organ nie odniósł się do kwestii celu na jaki zostały spożytkowane pobrane nienależnie świadczenia. Zdaniem strony istnieją przesłanki uzasadniające umorzenie, bowiem wskazują na to dochody strony i wydatki ją obciążające. W konkluzji strona wskazała, że organ nie był związany wnioskiem i odmawiając umorzenia należności w całości, mógł orzec o umorzeniu części lub rozłożeniu na raty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Następnie przedstawiając stan faktyczny zaistniały w sprawie organ uznał, że decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania wydawana jest w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom odwołania, organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego, o czym świadczy analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy i wystarczający. Wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 30 czerwca 2008 roku uwzględnia wszystkie podane przez stronę wydatki. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach wskazuje, że miesięczny dochód odwołującej się to suma 2.527,22 zł, zatem dochód na osobę w rodzinie na miesiąc to kwota 842,40 zł i jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego, które wynosi 504 zł. W tej sytuacji umorzenie zaległości, w ocenie organu odwoławczego, byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż wszyscy podatnicy pozostaliby obciążeni umorzoną kwotą zaległości. W konkluzji organ wskazał, że w sytuacji dochodowej i rodzinnej odwołującej się nie występują takie okoliczności, które w razie zwrotu zaległości zagroziłyby egzystencji rodziny. W skardze na powyższą decyzję C. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a w szczególności art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności. Nadto, strona wskazała na uchybienie przepisom postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji słusznego interesu strony, przejawiającego się koniecznością zapewnienia środków na egzystencję rodziny. Zdaniem strony, organy orzekając w sprawie poprzestały na zdawkowym wskazaniu, że nie występują w sprawie okoliczności zagrażające egzystencji rodziny i na ustaleniu sytuacji strony. Takie ograniczenie rozważenia przesłanek skutkuje tym, że rozstrzygnięcia zapadłe w sprawach nie odpowiadają prawu. Nie bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem strony, pozostaje fakt, że nienależnie pobrane świadczenie zostało spożytkowane na bieżące potrzeby rodziny. Organy zaniechały ustalenia jaki wpływ na sytuację skarżącej będzie miało wykonanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, co stanowi naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). A w szczególności art. 30 ust. 9 ustawy, który stanowi, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z powyższego przepisu wynika bezspornie, iż organ orzekając na jego podstawie ma uprawnienie do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Warunkiem do zastosowania którejś z omawianych ulg jest stwierdzenie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przyznawanie którejś z wymienionych ulg następuje zatem w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Na marginesie wskazać należy, iż sądowa kontrola decyzji uznaniowych sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności, Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy Sąd chciałby zwrócić uwagę na to, iż strona w treści pisma z dnia [...] roku stanowiącego wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku wskazała, że "wnosi o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci (...), ze względu na ważny interes wnioskodawczyni". Wniosek ten nie był sformułowany w sposób jednoznaczny i niewątpliwy w tym znaczeniu, że strona nie określiła zakresu oczekiwanego umorzenia. W tej sytuacji organy zobligowane były do rozważenia możliwości umorzenia w całości lub części kwoty nienależnie pobranych świadczeń. W każdym razie, w sytuacji gdy organy miały wątpliwości w jednoznacznym określeniu zakresu żądania strony, mogły wezwać stronę do sprecyzowania wniosku. Jednakże, gdy organy nie wezwały strony do sprecyzowania wniosku, a wniosek nie był sformułowany w sposób jednoznaczny, organy orzekając w sprawie zobowiązane były do rozważania możliwości umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości, jak i w części. W sytuacji gdyby organy doszły do wniosku, że sytuacja strony nie daje podstaw do umorzenia zaległości w całości, bowiem nie zachodzą w sprawie szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, zobowiązane był do rozważenia czy sytuacja strony pozwala na umorzenie zaległości w części. Bezsprzecznie organy zaniechały poczynienia tych rozważań, dlatego Sąd uznał, że organy naruszyły przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W szczególności, że strona skarżąca w treści odwołania podniosła taki zarzut wskazując, że organ winien rozważyć czy w stanie faktycznym sprawie zachodzi podstawa do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w części. Tym niemniej organ II instancji uchybienia tego nie usunął, a nawet nie ustosunkował się do tego argumentu odwołania. Reasumując powyższe rozważania, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. K.O.