II SA/Łd 917/19

Dnia 28 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 roku sprawy ze skargi T. O., J. O., A. J. i P. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki zajęte pod drogi oddala skargę. a.bł. Wnioskiem z dnia 9 marca 2017 r. T.O., J..O., A.J. oraz P.O., reprezentujący również ww. osoby, wnieśli o ustalenie odszkodowania za działki zajęte pod drogi obejmujące: działkę nr 53 obręb [...] - ul. A, działki nr 906 obr. [...] i nr 905 obr. [...] - ul. B, działkę nr 95 obr. [...] - ul. C, działkę nr 96/1 obr. [...] - ul. D, działki nr 51 i nr 222 obr. [...] - ul. E, działkę nr 221/5 obr. [...] - cz. ul. F, działkę nr 231 obr. [...] - ul. E (we wniosku ul. G), działkę nr 237 obr. [...] - ul. H, działkę nr 279 obr. [...] - ul. I, działkę nr 541 obr. [...] - ul. J, działkę nr 1 obr. [...] - cz. ul. K, działkę nr 56 obr. [...] - cz. ul. J, działkę nr 38 obr. [...] - cz. ul. E, działki nr 526/5, 526/7, 526/8, 526/9 i 526/10 obr. [...], działkę nr 526/6 obręb [...], działkę nr 742 obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku o odszkodowanie podniesiono, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2015 r. ustalono, że działki objęte wnioskiem stanowiły własność J.O., zaś wnioskodawcy są jego następcami, na dowód czego załączono stosowne dokumenty - kopie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz kopię umowy darowizny udziałów w spadku. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że wymienione działki są wykorzystywane pod drogi publiczne, co czyni zasadnym wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 i następne. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wymienione we wniosku działki. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P.O., decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dalszej kolejności Starosta [...] rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za ww. działki. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że żadna z działek objętych wnioskiem nie powstała w wyniku podziału nieruchomości dokonanego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) lub orzeczenia o wydzieleniu działek drogowych. W odniesieniu do ww. działek brak jest w obrocie prawnym jakiejkolwiek ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości dokonanym w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Powyższe przesądza o braku możliwości zastosowania ww. art. 98 ust. 3 u.g.n. i tym samym ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.O., który zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 8, 12 § 1 K.p.a., nieuwzględnienie skutków wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, naruszenie art. 98 ust. 1 in fine i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na ich niewłaściwej wykładni, gdyż działki będące przedmiotem wniosku są wykorzystywane jako drogi i tylko w tym celu mogą być wykorzystywane oraz na skutek wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2015 r. i z dnia 15 grudnia 2015 r. stanowią własność osób fizycznych, które są pozbawione innej możliwości uzyskania odszkodowania, jak w trybie art 98 u.g.n.. Jednocześnie odwołujący zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działki podlegające zwrotowi na rzecz wnioskodawców są wykorzystywane jako drogi publiczne, a za ich zajęcie strony nie uzyskały odszkodowania. Poza tym odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez faktyczne wywłaszczenie działek zajętych pod drogi publiczne bez odszkodowania oraz poprzez naruszenie istoty prawa własności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.. Powyższe wynika z treści uprzednio złożonego odwołania w niniejszej sprawie, w którym P.O. domagał się zastosowania tego przepisu. Rozpatrując ówczesne odwołanie, organ II instancji wskazał, że w razie wątpliwości co do podstawy prawnej i zakresu żądania wnioskodawców należy w sprawie wezwać wnioskodawców do sprecyzowania treści żądania. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji profesjonalny pełnomocnik stron, działający również w imieniu własnym, uzasadniając wniosek powołał się na treść art. 98 ust. 3 u.g.n. Również w rozpatrywanym odwołaniu przywołano ww. podstawę prawną. Przesłanką wydania decyzji o odszkodowaniu w opisanym trybie jest wydanie decyzji o podziale albo orzeczenia zatwierdzającego podział nieruchomości w wyniku którego doszło do wydzielania gruntu pod drogę publiczną. Jak ustalił organ I instancji w odniesieniu do przedmiotowych działek brak jest takowych decyzji albo orzeczeń. Zatem zdaniem organu odwoławczego, Starosta słusznie odmówił ustalenia rzeczonego odszkodowania. Wojewoda uznał, że żądanie ustalenia odszkodowania przez wnioskodawców z powołaniem się na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2015 r. i z dnia 15 grudnia 2015 r., dotyczące, jak wskazał odwołujący, wydanych z naruszeniem prawa decyzji z 1949 r., rozstrzygających na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej pozbawione jest podstaw na gruncie art. 98 u.g.n. Na gruncie cytowanego przepisu samo zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest niewystarczające do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w tym trybie. Z kolei przywołany w treści odwołania art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. nr 133 poz. 872) reguluje odrębna instytucję, w ramach której ustala się odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi, które w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do cytowanego przepisu o odszkodowanie w tych sprawach można było występować na wniosek złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Jednakże przepisu nie stosuje się w postępowaniach o odszkodowanie regulowanych art. 98 u.g.n.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli T.O., J.O., A.J. oraz P.O., reprezentujący również ww. osoby. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisu art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający brak zaufania obywateli do organów Państwa; - naruszenie przepisu art. 12 § 1 K.p.a. poprzez opieszałe i mało wnikliwe działanie organu, skutkujące przekroczeniem ustawowych terminów załatwiania spraw; - nieuwzględnienie skutków wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na utratę własności nieruchomości, co do których poprzednia decyzja wywłaszczeniowa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej okazała się nieważna; - naruszenie przepisów art. 98 ust. 1 in fine i ust. 3 u.g.n., polegające na ich niewłaściwej wykładni, gdyż działki będące przedmiotem wniosku są wykorzystywane jako drogi i tylko w tym celu mogą być wykorzystywane oraz na skutek wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.04.2015 r. i z dnia 15.12.2015 r. stanowią własność osób fizycznych, które są pozbawione innej możliwości uzyskania odszkodowania, jak w trybie art. 98 u.g.n.; - naruszenie przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dn. 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działki podlegające zwrotowi na rzecz wnioskodawców są wykorzystywane jako drogi publiczne, a za ich zajęcie strony nie uzyskały odszkodowania; - naruszenie przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez faktyczne wywłaszczenie działek zajętych pod drogi publiczne bez odszkodowania oraz poprzez naruszenie istoty prawa własności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi administracji. W uzasadnieniu skargi strona zaznaczyła, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanym po rozpoznaniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 28 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/13 wskazano, iż efektem postępowania nadzorczego jest właśnie wyeliminowanie ex tunc orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w odniesieniu do wymienionych w nim nieruchomości i zniesienie skutków jakie ono ze sobą niosło, czyli utrata własności nieruchomości należących do poprzednika prawnego skarżących. Ujawnienie ich w księdze wieczystej czy innych ewidencjach nie zmienia charakteru decyzji i jej skutków. Zgodnie z tym stanowiskiem własność wskazanych w decyzjach i wniosku w niniejszej sprawie działek drogowych przeszła na skarżących. Decyzja ta ma charakter konstytutywny i prowadzi do tego, że aktualnie właścicielem działek są osoby fizyczne, czyli skarżący. Te ustalenia poczynione przez organ w sposób prawidłowy, należałoby następnie odnieść do możliwości zwrotu fizycznego (restytucji) nieruchomości na rzecz skarżących, czego oba organy zaniechały. Istotnym w tym zakresie jest przeznaczenie nieruchomości, które bezpośrednio wyklucza taką restytucję. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nie ma prawnej możliwości, by drogi stanowiły własność osób fizycznych, a taka właśnie sytuacja zachodzi na skutek wydania wskazanej wyżej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ustawodawca, widząc potrzebę uregulowania takiej sytuacji, wprowadził regulację z art. 98 ust. 1 in fine i ust. 3 u.g.n., a także obowiązującą wcześniej regulację art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną dotyczącą odszkodowań za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne. Organy błędnie przyjęły, że art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania, a brak przyznania odszkodowania uzasadnia zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W niniejszej sprawie nieruchomości zajęte pod działki drogowe zostały zwrócone właścicielom po 31 grudnia 1998 r., a nawet po upływie terminu do zgłoszenia wniosku w tym zakresie. Nie może zatem stanowić podstawy do odmowy wypłaty odszkodowania ta norma, bowiem nie zostały zrealizowane przesłanki do jej zastosowania w terminie, w jakim obowiązywała. Podstawą złożonego wniosku są jednak przepisy art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Normę kompetencyjną do wydania decyzji w zakresie odszkodowania stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie w art. 112 ust. 4 wskazano, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Stąd niniejszym wniosek został skierowany do tego organu. Zaskarżona decyzja prowadzi do faktycznego odjęcia własności nieruchomości, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Godzi to w istotę prawa własności chronioną przez Konstytucję RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2019.2325, zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za enumeratywnie wymienione działki w T., a Wojewoda [...] utrzymał tę decyzję w mocy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia 9 marca 2017 r., zakwalifikowany przez organ I instancji jako wniosek złożony w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204). Strona skarżąca wskazywała dodatkowo na art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednak wyjaśniła, że normę kompetencyjną do wydania decyzji w tym zakresie stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym uznać należy za organami, że de facto nie zakwestionowała trybu prowadzenia postępowania. Tym bardziej, że gdyby strona zdecydowałaby się na tryb z art. 73 ust. 1 tej ustawy, to i tak termin na skuteczne złożenie wniosku upłynął, bowiem jak wynika z ust. 4 tego przepisu "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W dalszej kolejności wyjaśnić warto, że w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Skutek prawny powołanej regulacji ustawowej w postaci przejścia z mocy ustawy prawa własności nieruchomości wydzielonej w trakcie podziału nieruchomości pod drogę publiczną na rzecz innego podmiotu jest bezpośrednio wyrażony w art. 98 ustawy, która uzależnia wystąpienie tego skutku od łącznego spełnienia dwóch warunków, tj. wniosku właściciela (użytkownika wieczystego) oraz wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową). Z kolei zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 ustawy w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między dotychczasowym jej właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek dotychczasowego właściciela (lub użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nieruchomość została wydzielona w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. może bowiem powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne, przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną spełnione, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Na gruncie art. 98 u.g.n. samo zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest niewystarczające do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w tym trybie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, z której wydzielono działki (wymienione w decyzji organu I instancji) zajęte pod drogi publiczne, co w istocie przesądza o niemożności ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie może być zatem w rozpatrywanej sprawie mowy o zaistnieniu skutków prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że Wojewoda [...] prawidłowo i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. Odszkodowanie w tym trybie przysługiwałoby skarżącym tylko i wyłącznie w sytuacji, w której działki na ich wniosek zostałyby decyzją podziałową wydzielone pod drogi publiczne. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Biorąc pod uwagę przestawiony powyżej stan sprawy uznać należy, że nie ma w niej zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą wniosku o ustalenie odszkodowania za sporne działki. Z przytoczonych względów skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. E.S.