II SA/Łd 918/03

Dnia 22 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy-Miasta Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. - II SA/Łd 918/03 UZASADNIENIE Gmina Miasta Ł. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..]., nr [..]. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [..], znak [..]. Decyzją tą, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, Burmistrz ustalił na rzecz Gminy Miasto Ł. opłatę adiacencką w wysokości 53.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł., w obrębie A, przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 4679/1, o powierzchni 1,4549 ha, na skutek jej podziału, płatną solidarnie przez A. N., Z. N, E. N. – B. - współwłaścicieli nieruchomości ujawnionych na dzień zatwierdzenia podziału w księdze wieczystej Kw Nr [..], a także nie ustalił opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł., w obrębie A, przy ul. B, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 4972 o powierzchni 1,7078 ha, stanowiącej współwłasność J. N., A. N., Z. N., E. N.-B. zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Kw Nr [..]. Ponadto organ I instancji postanowił ustaloną kwotę opłaty adiacenckiej rozłożyć na 10 równych rat rocznych w wysokości 5.300 zł, płatnych w terminie do 31 marca każdego roku z wyjątkiem pierwszej raty, odnośnie której obowiązek zapłaty powstał po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz stwierdził, że decyzja stanowi podstawę wpisu hipoteki przymusowej w księdze wieczystej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości. Podnieśli zarzut upływu terminu z art. 145 §2 ustawy z dnia21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego termin trzyletni do ustalenia opłaty adiacenckiej od daty podziału nieruchomości, przy czym w ocenie odwołujących się termin też należy liczyć do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia tej opłaty. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podzieliło powyższy pogląd i umorzyło postępowanie przed organem I instancji na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46 poz.253 ze zmianami) z uwagi na upływ terminu przedawnienia, przyjmując, że skoro decyzję o podziale wydano w dniu 19 sierpnia 1999r., datą końcową ustalenia opłaty adiacenckiej jest 20 sierpnia 2002r. W skardze Gmina Miasta Ł. zarzuciła decyzji organu odwoławczego obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie przepisów art. 145 ust. 2 i art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazała Gmina Miasta Ł., w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. niesłusznie przyjęło, że bieg terminu przedawnienia płynął do dnia ostatecznej decyzji, bowiem pierwsza decyzja ustalająca opłatę została wydana już w lutym 2000r.. Gmina Miasta Ł. podała, że organ I instancji wydał pierwszą decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 1 lutego 2000 r., a w wyniku wnoszonych odwołań postępowanie zakończyło się dopiero zaskarżoną decyzją, zatem nastąpiło przerwanie upływu terminu. Skoro decyzja organu I instancji została wydana przez upływem 3 lat, czyli przed upływem terminu wskazanego w przepisie art. 145 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięcie Kolegium nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o odrzucenie skargi wskazując, że skarga złożona przez Gminę Miasta Ł. jest niedopuszczalna, ponieważ Gmina nie wykazała, że posiada w sprawie interes prawny opierając zarzuty jedynie na interesie faktycznym jakim jest obciążenie opłatą adiacencką i jej pobranie. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stroną legitymowaną do wniesienia skargi w przedmiotowym postępowaniu byli jedynie właściciele dzielonej nieruchomości. Uczestnicy postępowania A. N., Z. N., E. N. – B. przyłączyli się do wniosku SKO wnosząc o odrzucenie skargi jako pochodzącej od organu orzekającego w pierwszej instancji, zatem nie mającego legitymacji procesowej czynnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Trafny jest zarzut podniesiony przez uczestników postępowania, że skarżący nie ma legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu. Rozpoznając skargę na decyzję administracyjną należy ustalić, czy wnoszący skargę posiada legitymację procesową oraz czy wykazał interes prawny. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". W myśl art. 5 § 2 pkt 3 kpa, ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to (między innymi) organy jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego", w rozumieniu powołanego przepisu (podobne brzmienie miał przepis art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), trzeba wyjaśnić, że interesu prawnego należało zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej, nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony. W tym stanie, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, aktualnym również po dniu 1 stycznia 2004 roku wyrażonym w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu, przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 89). Analiza przepisu art. 50 § 1 u.p.s.a. wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym chodzi tu o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy mówiąc, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie II SA 1355/98 /nie publ./, w wyroku z 5 października 1998 r. w sprawie II SA 1104/98 /nie publ./, w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. w sprawie I SA 1326/93 /Glosa nr 1 z 1996 r. poz. 5/ i w wyroku z 13 grudnia 1992 r. w sprawie I SA 1725/93 /Glosa nr 4 z 1997 r. poz. 13/. Podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ wprowadzono kilka przypadków pobierania opłat adiacenckich, w tym m.in. opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Opłaty takie obowiązane są uiszczać osoby będące właścicielami nieruchomości. Od dnia 27 października 2002 r opłatę adiacencką ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opłaty te są należnościami gminy. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Ł., który najpierw decyzją z dnia [..] ustalił opłatę adiacencką na rzecz Gminy Ł. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego. Gminie Ł. nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, z którą związana jest opłata adiacencka W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego, nie ma takiego uregulowania, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu, nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący jest zatem zainteresowany jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, w przekonaniu Sądu, nie jest tożsamy z interesem prawnym. Interes majątkowy skarżącego jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, przysługującej miastu. Można zatem uznać, iż interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu korzyści materialnej a nie interesem prawnym, wynikającym z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego. w ocenie Sądu, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego Należy też zwrócić uwagę, że skarżący jest jednocześnie organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym. Zachodzi zatem tożsamość podmiotu orzekającego i skarżącego. Zdaniem sądu zaś w takiej sytuacji organ administracji publicznej nie może uczestniczyć jako strona w postępowaniu odwoławczym przed sądem. Takie mieszanie ról procesowych jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Prowadziłoby do rozpoznawania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sporu pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji, do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej (W.Adamiak, J.Borkowski Komentarz do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi W-wa 2003, str.426, T.Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996, str.103). Ponadto w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mogą one posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji. Postępowanie administracyjne może zostać wszczęte tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny Podobne stanowisko prezentował niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. I tak w postanowieniu z dnia 15.05.1997r. w sprawie I SA 1794/96 NSA stwierdził, że niedopuszczalna jest zmiana sytuacji prawnej organu administracji w zależności od stadium postępowania i z tego powodu organ gminy, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego. W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 9.10.2000r. (OPK 14/00) sformułowano tezę, że gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją samorządowego kolegium odwoławczego. W decyzji tej kolegium uchyliło decyzję organu gminy w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w części dotyczącej ustalenia opłaty za to przekształcenie i określiło opłatę w niższej wysokości niż organ I instancji. Gmina wywodziła swój interes prawny z prawa własności nieruchomości, które utraciła w wyniku ostatecznej decyzji kolegium. NSA uznał jednak, że gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu jako właściciela. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 maja 2003r. (FPS 4/03) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (..) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowo-administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Sąd podkreślił dalej, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Problematyka uprawnień organu administracji publicznej do rozstrzygania w indywidualnej sprawie, w której tenże organ staje się podmiotem uprawnień orzeczonych, budzi niemałe kontrowersje w piśmiennictwie. Profesor Wojciech Chróścielewski opowiada się na gruncie obowiązującego k.p.a. za wyłączeniem organu jednostki samorządu terytorialnego od załatwienia sprawy, w której stroną jest ta jednostka samorządu, stwierdzając, że połączenie obydwu ról procesowych godziłoby w zasadę obiektywizmu i bezstronności administracji. (vide prof. W.Chróścielewski "Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ" PiPr 9/2004 str.32-45). Zgoła odmienną tezę stawia profesor Tadeusz Woś. Autor ten podkreśla, że organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. Zakres powyższych uprawnień organów administracji publicznej pokrywa się z zakresem ustalonej kompetencji tych organów do działania w określonej dziedzinie administracji publicznej oraz kształtowania w niej stosunków administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej. Prof. T.Woś podkreśla, że odróżnia to w zasadniczy sposób postępowanie administracyjne od typowego postępowania cywilnego (T.Woś glosa do uchwały składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003r,. OPS 1/03 Samorząd Terytorialny 12/04 str. 70 i nast.). Niezależnie jednak od powyższych , zasadniczych różnic obydwaj autorzy zgodnie przyjmują, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skargę na decyzję organu drugiej instancji, wniósł do Sądu administracyjnego, organ administracji publicznej (reprezentujący Gminę), który wydawał w tej sprawie, decyzję jako organ pierwszej instancji. Dopuszczenie złożenia skargi do sądu przez organ pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej, orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). Trafne więc są argumenty podniesione przez uczestników postępowania jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do niemożności skutecznego złożenia skargi przez organ rozstrzygający w pierwszej instancji jak i co do braku legitymacji procesowej.. Niezasadny jest jednak wniosek o odrzucenie skargi z tej przyczyny. Podstawy odrzucenia skargi, zawsze o charakterze procesowym, wymienia enumeratywnie przepis art. 58 §1 u.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przyczyną nieuwzględnienia skargi w niniejszym postępowaniu są inne przesłanki, których nie wymienia cytowany przepis – brak interesu prawnego, brak legitymacji procesowej, niedopuszczalność sytuacji, w której sąd rozpoznaje spór pomiędzy organami różnych szczebli. Nieuwzględnienie skargi z powyższych przyczyn skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 u.p.s.a. są to bowiem inne przyczyny, niż wymienione enumeratywnie w przepisie art. 58 u.p.s.a. Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 u.p.s.a. Zwalnia to sąd z obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji..