II SA/Łd 919/03

Dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu oddala skargę. - Sygn. akt: II SA / Łd 919 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań: A. K., M. K. i M. K. od decyzji Nr [...] z dnia [...] (znak: [...]) wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazania inwestorowi M. K. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu dobudowanego w granicy do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ulicy A 47 w Ł. oraz uporządkowania terenu po wykonaniu robót rozbiórkowych - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 17 marca 2003 roku, na wniosek Urzędu Miasta Ł., Delegatura Ł., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 47 i stwierdził, że na terenie posesji znajduje się budynek garażu, wybudowany przez M. K. we wrześniu 2002 roku, bez pozwolenia na budowę. Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt jest dobudowany do nowo wybudowanego budynku mieszkalno – gospodarczego M. K. i H. K. i nie jest usytuowany w granicy z działką sąsiada. W wyniku przedmiotowych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w dniu [...] decyzję Nr [...] nakazującą rozbiórkę przedmiotowego garażu. Od przedmiotowej decyzji odwołali się A. K., M. K. oraz M. K. podnosząc, iż wydana decyzja jest przykładem nierównego traktowania obywateli, bowiem na dokonane odstępstwa od budynku mieszkalno – gospodarczego zlokalizowanego na tej samej działce, inwestorzy, którzy tego dokonali otrzymali decyzję na przedłożenie dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku, a więc w rezultacie legalizację popełnionej przez nich samowoli budowlanej, oni zaś decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę stwierdził, iż inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę garażu i rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, czym naruszył przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. W ocenie organu obiekt taki jak budynek garażu nie jest wymieniony w art. 29 jako zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę. Dalej organ odwoławczy podał, iż wprawdzie A. K. i M. K. złożyli do organu administracji architektoniczno – budowlanej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu, lecz nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Organ podkreślił, iż z powodu nieuzupełnienia stwierdzonych braków złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (do czego organ zobowiązał inwestorów postanowieniem Nr [...] z dnia [...]) - Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o przedmiotowy garaż na nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A 47. Jednocześnie organ podał, iż w przypadku wykonania robót budowlanych pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, zgodnie z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu w każdym wypadku, gdy stwierdzi, że obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane – z zastrzeżeniem sytuacji opisanych w przepisach art.29 i art. 30 omawianej ustawy – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu przy ferowaniu rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie ma możliwości wzięcia pod uwagę innych okoliczności czy też tak zwanych względów społecznych, a także zamiany nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu na karę grzywny. Z tego też względu organ nie mógł uwzględnić wyjaśnień inwestora garażu, a ponieważ nie wypełnił on wymogów wynikających z prawa budowlanego, stąd konieczność poniesienia konsekwencji wynikających z nieprzestrzegania praw. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania obywateli, gdyż jednym osobom legalizuje się popełnioną samowolę budowlaną, a innym zaś nie – organ wyjaśnił, iż podany w odwołaniu przykład nakazania przedłożenia inwentaryzacji budowlanej dokonanych odstępstw przy budowie budynku mieszkalno – gospodarczego stanowi inną sytuację prawną od popełnionej samowoli budowlanej. W tym wypadku inwestor posiadał wydane pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu i dokonał odstępstw od wydanego pozwolenia na budowę, co daje podstawy prawne do zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności, które do tego stanu doprowadzą. W sytuacji zaś rozpoczęcia robót budowlanych i wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę, co miało miejsce przy budowie przedmiotowego garażu, ustawodawca nie przewidział możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie takich przypadków odbywa się w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego. Zatem w omawianej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. Zdaniem organu nie można w takiej sytuacji uznać wyjaśnienia, iż projekt budowy budynku gospodarczo – mieszkalnego dla inwestorów M. K. i H. K. przewidywał w tym miejscu budowę garażu, bowiem inwestorem garażu jest inny inwestor i nie można mówić o odstępstwie od wydanego pozwolenia na budowę na rzecz M. K. i H. K. W dniu 16 czerwca 2003 roku, na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wniósł M. K. domagając się jej uchylenia. Skarżący podał, iż przedmiotowy garaż wybudował samowolnie na miejscu starego drewnianego garażu, który już się rozsypywał. Wystąpił do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o zezwolenie na postawienie nowego, murowanego garażu. W międzyczasie rozpoczął budowę garażu licząc, iż otrzyma stosowne pozwolenie na budowę. Koszt wybudowania garażu wyniósł 12.000,00 złotych, a obecnie jest osobą bezrobotną, bez prawa do jakiegokolwiek zasiłku. W takiej sytuacji rozebranie garażu będzie dla skarżącego niepowetowaną stratą, gdyż nie będzie go stać na wybudowanie kolejnego garażu. Skarżący wniósł o ukaranie go grzywną za samowolne postawienie garażu i zaniechanie nakazywania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: u.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 u.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w cześci, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 u.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 u.p.s.a.). Organy administracyjne działające w niniejszej sprawie prawidłowo dopatrzyły się w przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w czasie wydawania kwestionowanych decyzji, podstawy prawnej do działania. Miarodajna dla oceny prawidłowości działań tych organów treść tego przepisu stanowi, iż: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż inwestor rozpoczął i zakończył prace przy budowie przedmiotowego obiektu budowlanego nie posiadając wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do dyspozycji przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od owej generalnej zasady statuują przepisy art. 29 i 30 tejże ustawy, ale obiekt budowlany wzniesiony przez skarżącego nie jest obiektem w owych przepisach wymienionym i wobec niego winny mieć zastosowanie ogólne reguły rządzące możliwością rozpoczęcia robót budowlanych. Ostatecznie uznać wypada, iż wzniesienie przez skarżącego przedmiotowego obiektu budowlanego – bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – jest samowolą budowlaną rodzącą potrzebę zastosowania nakazu rozbiórki. Powyższa konstatacja jest wystarczającą, aby zaskarżoną decyzję uznać za odpowiadającą prawu. Działania inwestora zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę zakończyły się niepowodzeniem z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia na budowę. Powoływanie się przez inwestora na podjęte działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości zastosowanego nakazu rozbiórki. Przywołany powyżej przepis art. 28 prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, iż rozpoczęcie prac budowlanych możliwe jest wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę. W niniejszej sprawie natomiast inwestor legitymuje się wyłącznie decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak więc skonstatować wypada, iż prowadzenie robót budowlanych przez inwestora nastąpiło w sytuacji wyraźnego braku zgody kompetentnego organu na takie roboty. Słusznie wywodzi organ, iż przepis art. 48 prawa budowlanego jest przepisem wyjątkowo restrykcyjnym. Surowość owej regulacji była kwestionowana przed Trybunałem Konstytucyjnym jako sprzeczna z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się jednak niezgodności tegoż przepisu z przepisami Konstytucji. W takiej sytuacji zasadnie podnosi organ, iż przy ferowaniu rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 48 konieczne jest badanie jedynie przesłanek określonych w owym przepisie. Nie jest natomiast możliwe uwzględnianie przez organ okoliczności o charakterze społecznym. Zatem zarzuty skargi, zmierzające do wykazania, iż w następstwie wykonania nakazu rozbiórki inwestora nie będzie stać na wybudowanie nowego garażu, nie mogą być uwzględnione. Podobnie propozycja inwestora dotycząca zastosowania w niniejszej sprawie alternatywnie zamiast nakazu rozbiórki kary o charakterze finansowym nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Owszem przepis art. 90 prawa budowlanego przewiduje sankcje o charakterze karnym za prowadzenie prac budowlanych w warunkach samowoli budowlanej określonej w przepisie art. 48 prawa budowlanego, ale jest to sankcja mogąca wystąpić obok nakazu rozbiórki, nie zaś zamiast tego nakazu. Z tych wszystkich względów należało orzec jak powyżej.