II SA/Łd 919/12

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...], znak: [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N. odmówił T. K. umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, wymierzonej na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] nr [...]. Organ I instancji wskazał, iż w dniu 16 marca 2012 r. T. K. złożył wniosek o umorzenie w trybie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie 4 drzew z gatunku olsza czarna (w wysokości 5.363,82 zł.), bez wymaganego zezwolenia, deklarując, że w miejsce 4 wyciętych drzew posadzi 8 nowych. Zdaniem organu I instancji brak jest podstaw do umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia, bowiem nie zachodzi żaden z przypadków przewidzianych w art. 88 ust. 4 bądź art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. W odwołaniu od tej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie z uwagi na trudną sytuację materialną i życiową, w jakiej się znalazł. Wskazał, że kara wraz należnymi odsetkami na dzień 25 czerwca 2012 r. wynosiła 6.868,40 zł. i ciągle rośnie. Odwołujący natomiast nie jest w stanie spłacić tej kary, ponieważ jest osobą biedną, bezrobotną, bez prawa do zasiłku, która z trudnością wiąże koniec z końcem. Strona zobowiązała się do naprawienia wyrządzonej szkody i posadzenia trzykrotnej ilości drzew w miejsce tych zniszczonych. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 7, art. 89 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ przytoczył w pierwszej kolejności brzmienie norm stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a następnie wywiódł, że nie ma podstaw do traktowania w świetle ustawy o ochronie przyrody, usunięcia drzewa jako zniszczenia terenu zieleni. Następnie Kolegium zauważyło, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy N. nałożył na odwołującego karę pieniężną za wycięcie drzew. W przekonaniu Kolegium w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw do zastosowania wobec T. K. ulg w spłacie naliczonej kary za usunięcie drzew bez zezwolenia, poprzez jej umorzenie, bądź rozłożenie na raty. Tym samym decyzja organu I instancji – jest w ocenie Kolegium – zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium powtarzając w zasadzie argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił organom obu instancji brak rozważenia możliwości zastosowania ulgi wynikającej z art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) czy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749). Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. Nr 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd nie podziela poglądu organów, że przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( jt. Dz. U. z 2009 r. , Nr 151, poz. 1220) w artykule 88 tego aktu tworzą zamknięty katalog norm regulujących kwestie umarzania, odraczania, rozkładania na raty administracyjnej kary za usunięcie drzewa. W ocenie Sądu nie mają one w tej materii charakteru kompleksowego, który wyłączałby wprost stosowanie innych regulacji. Zgodnie z powołanym art. 88 ust. 1 - wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 odracza się na okres 3 lat, jeżeli stopień uszkodzenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa i jeżeli posiadacz nieruchomości podjął działania w celu zachowania żywotności tych drzew lub krzewów. Kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa. W razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni. Na wniosek, złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Analiza redakcji całego art. 88 wskazuje, że ust. 4 i 6 regulują przypadki obligatoryjnego umarzania kar w razie zaistnienia przewidzianych tamże przesłanek. W istocie rzeczy – i jest to niesporne – wobec skarżącego nie są one spełnione, gdyż cytowane przepisy, jak słusznie przyjęły organy, nie dają możliwości umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia, lecz jedynie dotyczą kar wymierzonych za ich zniszczenie. Jednakże generalnie przepisy ustawy o ochronie przyrody nie wyłączają możliwości umarzania kar na zasadzie tak zwanej instytucji uznania administracyjnego, o ile są ku temu podstawy zawarte w stosownych, odrębnych unormowaniach ustawowych ( analogicznie WSA we Wrocławiu w sprawie sygn. akt III WA/Wr 459/10 – wyrok z dnia 21.03.2011 r. dostępny w Internecie ). Organy obu instancji przeoczyły, iż taką podstawę prawną stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 60 tej ustawy - środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W tym względzie należy również zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym, od 1 stycznia 2010 r., należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów stanowią w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy, co wynika z treści znowelizowanego od 1 stycznia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 215, poz. 1664) przepisu art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm. ). Przed tą datą, zgodnie z ust. 5 art. 402 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu, wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości przychód gminnego funduszu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Zmiana w tym zakresie od 1 stycznia 2010 r. została wprowadzona zasadniczo właśnie w związku z koniecznością dostosowania systemu finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym form organizacyjno-prawnych instytucji ochrony środowiska, do rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Powracając na grunt przytoczonego art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych trzeba zatem przyjąć, że niewątpliwie dochody gminy z omawianego tytułu (od 1 stycznia 2010 r.) mieszczą się w zakresie przedmiotowym tego przepisu, skoro dotyczą one realizacji zadań własnych gminy, a przepis ten nie stanowi wyczerpującego wyliczenia wszystkich niepodatkowych należności budżetowych jednostek samorządu terytorialnego o charakterze publiczno-prawnym, jak należy wywieść na podstawie użytego zwrotu "w szczególności". Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Organy obu instancji nie poczyniły jakichkolwiek rozważań w zakresie możliwości umorzenia wymierzonej skarżącemu kary za wycięcie drzew w oparciu o wskazany przepis prawa. Niewątpliwie ma on charakter uznaniowy, niemniej jednak daje organowi podstawę do umorzenia wymierzonej kary w przypadku zaistnienia ważnych okoliczności po stronie dłużnika, czy też interesu publicznego. Skoro wniosek skarżącego o umorzenie kary za wycięcie drzew nie został rozpatrzony pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych, Sąd uznał, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. a.bł.