II SA/Łd 920/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie zamiaru budowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia M.I.S. zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, na nieruchomości położonej przy trasie Ł.-S. w Ł. (działka nr 55 w obrębie [...]). W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) wobec zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, na nieruchomości położonej przy trasie Ł.-S. w Ł. (działka nr 55 w obrębie [...]). W odwołaniu od tej decyzji M. S. stwierdził, że zgłoszona budowa nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji stwierdził, że inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, przewidzianego do realizacji na działce o nr ewid. 55, obręb [...], przy trasie Ł.-S. w Ł.. Z załączonych do zgłoszenia szkiców wynika, że jest planowany budynek wolnostojący z poddaszem o wymiarach 5 m x 7 m i wysokości 4,6 m. Inwestor, jako współwłaściciel działki, dołączył zgodę pozostałych współwłaścicieli działki. Zgłoszony obiekt budowlany spełnia wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane i zgodnie z jej art. 30 ust. 1 pkt 1 podlega zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd wskazana w decyzji Prezydenta Miasta Ł. jedna z podstaw wniesienia sprzeciwu – art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Jednocześnie dalszy brak uzasadnienia tej podstawy wskazuje, że wpisana została omyłkowo. W ocenie organu drugiej instancji, zgłoszenie inwestora spełnia wymogi art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek każdorazowo sprawdzić, czy zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującego teren Lasu [...] w rejonie ulic A i B, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z 19 października 2016 r., działka o nr ewid. 55 położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku symbolem 1ZLK i przeznaczona pod lasy komunalne i zalesienia, czyli leśny sposób zagospodarowania terenu. W § 22 ust. 3 planu dla m.in. tego terenu określono zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi lasów z dopuszczeniem lokalizacji: a) budynków i budowli wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, b) infrastruktury technicznej. Zaprojektowany budynek rekreacji indywidualnej, w żaden sposób nie realizuje celów gospodarki leśnej i pozostaje bez związku z dopuszczoną na danym terenie zabudową związaną z gospodarką leśną, co oznacza, że planowana inwestycja nie jest zgodna w tym zakresie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle zapisów uchwały dotyczących jednostki planistycznej 1ZLK planowana budowa budynku rekreacji indywidualnej narusza zapisy § 22 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 2 planu, który dla tego terenu ustalił: lasy komunalne i zalesienia oraz dopuścił budowę budynków i budowli wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, a także obiekty infrastruktury technicznej. Objęty zgłoszeniem budynek, nie stanowi budynku związanego z gospodarką leśną czy jego potrzebami, a także nie stanowi obiektu infrastruktury technicznej. Zapisy planu są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrującego sprawy z zakresu prawa budowlanego. Oczywistość naruszenia ustaleń planu miejscowego jest jednoznaczna. Dopuszczenie lokalizacji budynków związanych z gospodarka leśną nie obejmuje dopuszczenia budowy budynków rekreacji indywidualnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.S. wniósł o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wskutek powyższego uznanie, że zgłoszony budynek narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie prawa materialnego – art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że zgłoszony budynek narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że w jego ocenie zgłoszona budowa nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie rozpoznał istoty sprawy, co doprowadziło do przedwczesnego wydania decyzji. Jeżeli organ nie rozpoznał istoty sprawy, to z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 18 lutego 2021 r. organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec tego w wykonaniu zarządzenia z 9 marca 2021 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego 25 marca 2021 r. zawiadomienie o zgłoszeniu przez organ administracji powyższego wniosku wraz z jego odpisem oraz wezwano pełnomocnika skarżącego do ustosunkowania się do wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (k. 40 zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania). Pomimo upływu zakreślonego w zarządzeniu z 9 marca 2021 r. terminu pełnomocnik skarżącego nie odniósł się do wniosku organu administracji o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W wykonaniu zarządzenia z 9 marca 2021 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego 25 marca 2021 r. stosowne zawiadomienie. Określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął zatem 8 kwietnia 2021 r. (we wtorek). W terminie tym skarżący nie zgłosił jednak takiego żądania. Nie odniósł się do wniosku organu administracji. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem zgłoszonej przez skarżącego 19 sierpnia 2020 r. inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidualnej do 35 m2 na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 55 w obrębie ewidencyjnym [...] w Ł.. Z uwagi na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte i niezakończone przed 19 września 2020 r. z mocy art. 25 w związku z art. 39 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tego rodzaju budynku wymaga jednakże zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane). W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d ustawy Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego (art. 30 ust. 6a ustawy Prawo budowlane). W rozpoznawanej sprawie w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji wniósł w drodze decyzji sprzeciw uznając, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 19 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu [...] w rejonie ulic A i B, zawarte w jego § 22 ust. 3 pkt 2. Położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku tego planu symbolem 1ZLK. Ocenę tę podzielił organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji uznając jednocześnie, że projektowany budynek spełnia wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, a zgłoszenie inwestora odpowiada wymogom art. 30 ust. 2 tej ustawy w zakresie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia. Według § 22 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego teren oznaczony 1ZLK jest przeznaczony pod lasy komunalne i zalesienia. Zgodnie § 22 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenów oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono zagospodarowanie terenu zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi lasów z dopuszczeniem lokalizacji: budynków i budowli wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej (lit. a), infrastruktury technicznej (lit. b). W ocenie sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na takie jednoznaczne stwierdzenie. Przede wszystkim należy zauważyć, że według załączonej przez skarżącego do zgłoszenia mapy do celów projektowych, stanowiącej kopię mapy zasadniczej wykonaną 20 czerwca 2018 r. działka skarżącego została oznaczona symbolem "R". Według § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.) stanowi więc użytek rolny będący gruntem ornym. Na mapie tej brak jest na działce skarżącego oznaczeń "Ls" (lasy) czy "Lz" (grunty zadrzewione i zakrzewione), które w myśl § 68 ust. 2 pkt 1 i 2 wskazanego rozporządzenia oznaczają grunty leśne. Brak jest także oznaczenia "Lzr" oznaczającego grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (§ 68 ust. 1 pkt 1 lit. h powołanego rozporządzenia). Zdaniem sądu, na podstawie akt administracyjnych przekazanych przez organ administracji nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie jest położenie działki skarżącego, a tym bardziej jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przekazanych przez organ administracji aktach sprawy brak jest dokumentów, a zwłaszcza części tekstowej i graficznej planu miejscowego, która pozwalałaby na jednoznaczne ustalenia w tym zakresie, a przynajmniej ich nie udokumentowano. Złożony przez organ administracji w wykonaniu zarządzenia z 10 lutego 2021 r. wydruk uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z 19 października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. obejmującej teren Lasu [...] w rejonie ulic A i B wraz z rysunkiem: arkuszem 1.10 również nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy działka skarżącego istotnie znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1ZLK, czy też nie. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż skarżący kwestionuje prawidłowość stwierdzenia przez organy administracji sprzeczności inwestycji z planem miejscowym oraz twierdzi, że nie narusza ona jego ustaleń. Od prawidłowego ustalenia, jakie jest przeznaczenie w planie miejscowym obszaru, na którym położona jest działka nr 55, wobec brzmienia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zależy możliwość zrealizowania przez skarżącego planowanej inwestycji. Położenia i przeznaczenia działki skarżącego w planie miejscowym nie można zatem domniemywać. Winno ono być przez organy administracji w takiej sytuacji jednoznacznie wykazane i udokumentowane w aktach sprawy w sposób umożliwiający kontrolę poczynionych ustaleń faktycznych w tym zakresie. W ocenie sądu, wskazane braki uniemożliwiają kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dołożyły należytej staranności w prowadzeniu sprawy i naruszyły tym samym art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy. Należy wskazać, że dokonanie zgłoszenia powoduje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia postępowania sprawdzającego, w następstwie którego może wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia, ale przewidziana przez ustawodawcę forma sprzeciwu jako decyzji administracyjnej przesądza o tym, że od tego momentu w sprawie toczy się postępowanie administracyjne podlegające w pełni regulacjom k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2016 r., II OSK 769/16). W kompetencji organu drugiej instancji mieściło się uzupełnienie w trybie art. 136 k.p.a. materiału dowodowego w powyższym zakresie. Organ drugiej instancji ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia w trybie art. 136 k.p.a. uzupełni materiał dowodowy o dokumenty pozwalające jednoznacznie stwierdzić, jakiej jest położenie i przeznaczenie działki nr 55 w planie miejscowym, w sposób umożliwiający kontrolę poczynionych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Prawidłowo zgromadzony materiał dowody pozwoli organowi drugiej instancji na skontrolowanie zgłoszonego przez organ pierwszej instancji sprzeciwu od zgłoszenia przez skarżącego zamiaru budowy. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł. dc