II SA/Łd 921/03

Dnia 25 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. i M. małżonków K. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) uchylił decyzję Burmistrza Gminy A. z dnia [...], Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji udzielił M. K. i J. K. pozwolenia na użytkowanie przyłącza wodociągowego, energetycznego i gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym oraz pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o kubaturze 631,0 m3, o pow. zabudowy 108,9 m2, pow. użytkowej parteru 46,5 m2 (tj. kuchnia o pow. 12,7 m2, łazienka z pralnią o pow. 9,5 m2, hol o pow. 1,6 m2, pokój o pow. 12,7 m2) z wyłączeniem pozostałych pomieszczeń budynku mieszkalnego. W budynku pozostały do wykonania jeszcze prace elewacyjne, tarasy zewnętrzne, dojście i dojazd. Jak wynika z uzasadnienia decyzji budynek mieszkalny został wzniesiony w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] wydane dla poprzedniego właściciela posesji. Decyzją z dnia [...] przeniesiono pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na obecnych właścicieli gruntu. Obiekt został wybudowany na stanowiących własność wnioskodawcy działkach nr [...] i [...] przy ul. A 70 w A., która zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku i o wydanie decyzji wznawiającej postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W motywach swojego stanowiska podała, iż w dniu 19 kwietnia 2002 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, gdyż nie brała udziału w tym postępowaniu. Budynek został wzniesiony bez zachowania odległości 4 m od granicy jej działki, w szczególności ściana zachodnia z otworami okiennymi, przybudówką i wejściem są blisko granicy z działką. Obiekt został wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem na budowę lecz jedynie "w oparciu" o nie, w pozwoleniu nie ma zgody na przybudówkę. Taki stan faktyczny ogranicza zagospodarowanie działki odwołującej się. Wojewoda [...] mocą decyzji z dnia [...] uchylił decyzję Burmistrza Gminy A. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż postanowieniem z dnia [...], (znak: [...]) Burmistrz Gminy A. wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] W związku z tym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], Nr [...] z urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na postanowienie to zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. złożyła J. K., wskutek czego organ ten postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...], gdyż w jego ocenie w sprawie będącej przedmiotem postępowania odwoławczego nie zachodziła przesłanka opisana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie J. K. dokonał analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie i ustalił, iż Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia [...], Nr [...] udzielił M. K. i J. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów. Zgodnie z treścią przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57, tj. po zawiadomieniu właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. M. K. i J. K. pismem z dnia 6 maja 2003 r. dokonali takiego zawiadomienia organu I instancji o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego przy ul. A 70 w A. informując, iż obiekt jest w części przygotowany do zamieszkania. Jak wynika ze zgłoszenia, inwestorzy zamierzali przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych co oznacza, że warunkiem użytkowania obiektu jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 55 prawa budowlanego, a nie zgłoszenie. W związku z tym organ I instancji winien w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia zgłosić w drodze decyzji sprzeciw w myśl art. 54 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 2 inwestorzy winni wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Złożenie wniosku pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie użytkowania obiektu. Organ I instancji, po otrzymaniu zgłoszenia, udzielił pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku wraz z przyłączami w oparciu o przepis art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 prawa budowlanego. W związku z tym organ odwoławczy ocenił, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem art. 54 prawa budowlanego, a także niezgodnie z wnioskiem inwestorów. Ponieważ inwestorzy złożyli zawiadomienie w dniu 2 maja 2002 r., brak wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji w ustawowym terminie 14 dni powoduje bezprzedmiotowość postępowania organu I instancji w sprawie zgłoszenia. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ podał, iż do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organem właściwym jest organ, który wydal w sprawie decyzję w ostatniej instancji, w tym przypadku jest to Burmistrz Miasta A. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. i J. K. wyjaśnili, iż prace budowlane w chwili wystąpienia z wnioskiem o użytkowanie były zakończone, przyłącza i instalacje wodociągowe, gazowe i energetyczne wykonane były zgodnie z projektami i po odbiorze technicznym, pozostały prace wykończeniowe na piętrze takie jak malowanie. Podjęte w sprawie decyzje są wyrazem złośliwego podejścia sąsiadki do ich inwestycji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Należy również wskazać, że sąd zobligowany jest oceniać stan rzeczy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 54, 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami), a nadto przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ). Zgodnie z art. 54 powołanej ustawy – Prawo budowlane do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten wyraźnie przeto mówi o zakończeniu budowy, a więc całościowym wykonaniu wszystkich prac budowlanych. Z wniosku zaś skarżących z dnia 6 maja 2002 r. nie wynika, aby inwestorzy zakończyli proces budowy, a wręcz przeciwnie skarżący domagają się częściowego odbioru obiektu, gdyż budynek nie jest w całości wykończony i tylko kilka pomieszczeń nadaje się do użytkowania. Błędne jest zatem stanowisko Wojewody [...], iż skarżący złożyli zawiadomienie w trybie art. 54 prawa budowlanego, a skoro organ I instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu, to nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przypadku zatem jakichkolwiek wątpliwości co do treści złożonego zawiadomienia organ winien udzielić skarżącym niezbędnych wyjaśnień o zakresie ich obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego i pouczyć o trybie i sposobie ich realizacji. Z treści złożonego zawiadomienia wynika jednak, że w istocie wniosek skarżących zmierza do uzyskania decyzji w oparciu o art. 55 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, gdyż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miałoby nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a więc przed zakończeniem budowy. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis ma zastosowanie właśnie do takich sytuacji jak przypadek skarżących, kiedy to w decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie nałożył na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, zaś inwestor zamierza przystąpić do użytkowania jego części przed zakończeniem budowy. Nie można zatem podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu było bezprzedmiotowe i jako takie winno być umorzone. Z uwagi na to, że organ II instancji w zasadzie nie dokonał merytorycznej oceny decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...], w tym w kontekście obowiązków wynikających z art. 57 – 59 prawa budowlanego oraz nie ustosunkował się do zarzutów odwołującej się J. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną decyzję jako wadliwą. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ). W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku.