II SA/Łd 922/12

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi K. B. – C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań E. Z., K. B.-C., G. B. i W. B. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie A S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, energetycznego przyłącza kablowego nn oraz lokalizacji urządzeń technicznych u podstawy wieży na działkach nr ewid. 65/1, 66/1 obręb [...] oraz na działce nr ewid. 146/3, obręb [...] w S. przy ul. A 1 wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...], znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego firma A S.A. w dniu 2 grudnia 2011 r. złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, energetycznego przyłącza kablowego nn oraz lokalizacji urządzeń technicznych u podstawy wieży - do realizacji na działkach nr ewid. 65/1, 66/1 obręb [...] oraz na działce nr ewid. 146/3, obręb [...] w S., w rejonie ul. A 1. Wobec zawiadomienia stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania właściciele nieruchomości objętych oddziaływaniem przedmiotowej inwestycji - K. K., E. Z., E. W., W. B. oraz K. B.-C. (faktycznie zamieszkała w USA) zgłosili protest wobec planowanej budowy stacji. W dniu 30 stycznia 2012 r. do siedziby organu I instancji wpłynął wniosek K. B. – C. oraz G. B. (faktycznie zamieszkałego w Kanadzie) o "zamrożenie postępowania", który Starosta potraktował jako wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i postanowieniem z dnia [...]odmówił zawieszenia postępowania ze względu na brak przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a. Wskazane postanowienie przesłano K. B.-C. oraz G. B. na znany organowi adres w W.. Nie zostało ono zaskarżone przez żadną ze stron. Postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), wezwał inwestora do uzupełnienia braków materialnoprawnych dokumentacji projektowej, które Spółka uzupełniła w terminie. Decyzją z dnia [...], nr Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, energetycznego przyłącza kablowego nn oraz lokalizacji urządzeń technicznych u podstawy wieży - do realizacji na działkach nr ewid. 65/1, 66/1 obręb [...] oraz na działce nr ewid. 146/3, obręb [...] w S., rejon ul. A 1. Od tej decyzji odwołał się E. Z. zarzucając organowi I instancji wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa, w tym dotyczące ochrony środowiska i poszanowania praw osób trzecich. Decyzję zaskarżyli ponadto W. B. .i, K. B.-C. i G. B. Odwołania wpłynęły do organu odwoławczego dnia 16 marca 2012 r. Ponadto do organu II instancji w okresie od 13 marca 2012 r. do 26 marca 2012 r. wpłynęło szereg pism od K. B.-C., ponawiających wolę wniesienia odwołania z szeregiem zarzutów wobec planowanej inwestycji (głównie dotyczących szkodliwego wpływu na środowisko) oraz wobec działań organu I instancji w toku samego postępowania. Ze względu na fakt, iż K. B.-C. oraz G. B. zamieszkują za granicą (w USA i Kanadzie) organ odwoławczy - mając na względzie art. 40 § 4 k.p.a. - pismem z dnia 22 marca 2012 r. (skierowanym na podane adresy zagraniczne) wezwał strony do wskazania pełnomocnika do doręczeń zamieszkałego w Polsce oraz pouczył o możliwości ustanowienia pełnomocnika do reprezentacji, informując przy tym, że w razie niewypełnienia wezwania wszelkie pisma przeznaczone dla G. B. oraz K. B.-C. zostaną pozostawiane w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W odpowiedzi na wezwanie K. B.-C., pismem opatrzonym datą 1 kwietnia 2012 r. (data wpływu do organu - 10 kwietnia 2012 r.), ponownie potwierdziła wolę wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...], podkreślając, że jej żądanie nie jest zażaleniem na postanowienie Starosty z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Strona wniosła o zbadanie całości sprawy w toku postępowania odwoławczego. Wskazała ponadto brata W. B., zamieszkałego w Ł., jako pełnomocnika do doręczeń w danej sprawie. Poinformowała też, że pełnomocnikiem do doręczeń jej drugiego brata – G. B., jest I. K., zamieszkała w W.. Pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. organ II instancji ponownie zwrócił się do K. B.-C., wyjaśniając że G. B. winien sam przekazać organowi informacje o adresie do doręczeń w Polsce. Jeśli zaś strona chciałaby się wypowiadać w imieniu brata, wówczas winna przedłożyć stosowne pełnomocnictwo do reprezentacji. Z uwagi na fakt, że G. B. w ustalonym terminie nie wskazał pełnomocnika do doręczeń w Polsce, przeznaczona dla niego korespondencja pozostawiana jest w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Dnia 3 lipca 2012 r. wpłynęło do organu odwoławczego pismo K. B.-C. , w którym wskazała jako pełnomocnika do doręczeń w Polsce – I. K., zamieszkałą w W.. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że odwołujący bezzasadnie zarzucają, iż lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej narusza prawa właścicieli działek sąsiednich do swobodnego korzystania z ich nieruchomości, a także spowoduje spadek wartości rynkowej działek sąsiednich. Przywołując brzmienie art. 4 i 5 Prawa budowlanego, Wojewoda podkreślił, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z obowiązującymi przepisami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić tylko wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę w realiach przedmiotowej sprawy było przedwczesne. Dla spornej inwestycji Burmistrz S. ostateczną decyzją z dnia [...] znak [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na podstawie załączonego przez inwestora opracowania "kwalifikacja oddziaływania na środowisko" organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy ona do przedsięwzięć, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ani też do takich, na które raport może być wymagany. W załączonej do projektu analizie wpływu inwestycji na środowisko wskazano obszary oddziaływania pól wytwarzanych przez anteny stacji bazowej. Wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania w odległości do 150 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Obszar, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego jest większy niż 0,1 W/m2 wystąpi tylko i wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności na wysokości od 20,95 do 47 m. Według Wojewody przedstawione przez inwestora informacje powinny stanowić dla organu I instancji punkt wyjścia do ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane). W myśl art. 59 ust. 1 w/w ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określa przepis § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zaś rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa § 3 ust. pkt 8 rozporządzenia. Przepisy w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mają na celu m.in zapewnić ochronę przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przez miejsca dostępne dla ludności należy zatem rozumieć wszelkie miejsca, w których mogą przebywać ludzie. Odległości od miejsc dostępnych dla ludności nie można zatem utożsamiać z odległością anten od znajdujących się obok masztu budynków mieszkalnych i gospodarczych. Z projektu nie wynika zaś, na czym inwestor opierał rozumienie pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" jako zamieszkiwane oraz w jaki sposób dokonano pomiaru odległości od wskazanych budynków. Miejsca dostępne dla ludności to nie tylko te, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których takie budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. W myśl art. 63 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza - w drodze postanowienia - organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem dopiero szczegółowa i wielopłaszczyznowa ocena planowanego przedsięwzięcia pozwoli w sposób obiektywny określić, czy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko występuje, co powinno nastąpić w przepisanej formie, na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...) ). Zdaniem Wojewody organ I instancji nie ocenił z należytą starannością przedłożonej przez inwestora analizy oddziaływania na środowisko. Kwalifikacja przedsięwzięcia oraz analiza wpływu inwestycji na środowisko nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., nie korzystają więc z domniemania zgodności ich treści ze stanem faktycznym. Powinny zostać wobec tego ocenione zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W oparciu o posiadany materiał dowodowy organ I instancji nie miał podstaw, aby w przypadku projektowanej inwestycji jednoznacznie stwierdzić, że nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Według Wojewody przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wziąć pod uwagę wymóg przeprowadzenia w odrębnym postępowaniu, przez właściwy organ, oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, której wyniki winny zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Gdyby z oceny tej wynikało, iż realizacja inwestycji objętej wnioskiem może stanowić przedsięwzięcie mogące oddziaływać znacząco na środowisko, organ I instancji winien domagać się od inwestora przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na taką możliwość wskazują również unormowania zawarte w art. 32 ust. 3 i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestor winien zostać zobowiązany do przedłożenia dokumentu, o którym mowa w art. 63 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tak, aby zgromadzony materiał dowodowy, w tym sposób kwalifikacji przedsięwzięcia i jego ocena, nie budziły wątpliwości. Ze względu na to, że w treści postanowienia z dnia [...] nie zawarto takiego obowiązku, postanowienie to należało uchylić. Uchyleniu podlegała zarazem zaskarżona decyzja organu I instancji. Dodatkowo organ, odwołując się do art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462), podkreślił, iż do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. nr 120, poz. 1133 ze zm.). W myśl § 14 obecnie obowiązującego rozporządzenia do wniosku o pozwolenie na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec złożenia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 2 grudnia 2011 r., w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. W przekonaniu Wojewody załączony do wniosku projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie spełnia wymogów § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu winien być sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.) definiuje mapę zasadniczą, przechowywaną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jako wieloskalowe opracowanie kartograficzne zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych, o elementach ewidencji gruntów i budynków oraz sieci uzbrojenia terenu. Badany projekt zagospodarowania terenu (który zatwierdzono jako załącznik do zaskarżonej decyzji organu I instancji) został sporządzony na mapie niezaewidencjonowanej w zasobach geodezyjnych (brak wymaganych oryginalnych podpisów i stempli). Załączenie do projektu budowlanego dodatkowej mapy do celów projektowych, zaewidencjonowanej w zasobach geodezyjnych, nie spełnia tego wymogu. Zdaniem organu orzekającego obowiązujące prawo daje możliwość konwalidowania tego typu usterek w toku postępowania drugoinstancyjnego, uchybienia te nie mają więc bezpośrednio wpływu na treść niniejszego orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym. Następnie Wojewoda stwierdził, że błędy formalne, jakie popełniono w postępowaniu I instancji, wyniknęły przede wszystkim z faktu nie wykonania przez Starostę obowiązków. regulujących kwestię doręczeń korespondencji dla stron zamieszkałych za granicą - art. 40 § 4 i 5 k.p.a. Wystosowanie do stron zamieszkałych za granicą odpowiednich wezwań w trybie art. 40 § 4 i 5 k.p.a. usprawniłoby i przyspieszyłoby postępowanie organu I i II instancji. Tymczasem organ I instancji, starając się o uwzględnienie praw przysługujących wszystkim stronom, wielokrotnie korespondował z K. B. – C. i G. B. początkowo kierując przesyłki na adres w W., później na adresy w USA i w Kanadzie, a następnie prowadził z K. B. – C. rozmowy telefoniczne i korespondencję mailową na podany przez nią adres elektroniczny. Organ II instancji zgodnie z wymogiem art. 40 § 4 i 5 k.p.a. wezwał strony zamieszkałe za granicą do wskazania pełnomocnika do doręczeń w kraju, a następnie korespondencję wysyłał wskazanemu przez K. B. – C. pełnomocnikowi do doręczeń, zaś w przypadku G. B. pozostawiał w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie, wydaną przez Starostę Powiatu [...] w dniu [...] decyzję nr [...] należy uchylić wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...], a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższą decyzję organu II instancji zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. B. – C., W. B., E. W. i G. B., wnosząc jednobrzmiące w treści skargi. Skarżący podnieśli zarzuty dotyczące naruszenia art. 111 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 139, art. 145b § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 2, art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., art. 143 k.c., art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, ustawy z dnia 3 grudnia 2003 r. o wdrożeniu przepisów Unii Europejskiej Równego Traktowania (Dz.U. nr 254, poz. 1700), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., § 1 ust. 1d i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 maja 2008 r., art. 122 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zdaniem skarżących projektowana inwestycja wpłynie negatywnie na środowisko i zdrowie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto spowoduje spadek wartości nieruchomości oraz uniemożliwi ich zagospodarowanie. Ich zdaniem w toku postępowania naruszono zasadę równego traktowania stron oraz interes prawny skarżących. Zdaniem skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać poprzedzona opinią Ministra Ochrony Środowiska, Zdrowia i Infrastruktury oraz wypowiedzią Rzecznika Praw Dziecka, skoro inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie nieruchomości zajmowanej przez Dom Dziecka. Wobec tak sformułowanych zarzutów strony wniosły o uchylenie decyzji organu II instancji w części dotyczącej służącego im interesu prawnego i przywrócenia statusu strony w przedmiotowym postępowaniu oraz "podtrzymanie uchylenia w całości decyzji organu I instancji". Odpowiadając na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. B., E. W. i G. B.. Wspomniane postanowienie uprawomocniło się w dniu 7 maja 2013 r. Na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy. Pełnomocnik uczestnika postępowania A S.A. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K. B.-C. jest niezasadna, wobec czego należało ją oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skład orzekający badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą firmie A S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, energetycznego przyłącza kablowego nn oraz lokalizacji urządzeń technicznych u podstawy wieży na działkach nr ewid. 65/1, 66/1 obręb [...] oraz na działce nr ewid. 146/3, obręb [...] w S. przy ul. A 1 wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...], znak [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości fakt, iż organ II instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12 – Lex nr 1235027, wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1861/11 – Lex nr 1251866). Analiza motywów decyzji będącej przedmiotem skargi dowodzi, że Wojewoda [...] stosując tryb przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a. słusznie zarzucił Staroście Powiatu [...] wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc bez wcześniejszej rzetelnej oceny przedłożonej przez inwestora analizy oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ I instancji w oparciu o załączoną do sprawy dokumentację nie mógł samodzielnie rozstrzygnąć, że projektowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, energetycznego przyłącza kablowego nn oraz lokalizacji urządzeń technicznych u podstawy wieży, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w rezultacie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny jej oddziaływania na środowisko. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "Prawo budowlane", pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - pkt 1; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów – pkt 2; wyrażeniu zgody przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej - w przypadku budowy gazociągów o zasięgu krajowym lub jeżeli budowa ta wynika z umów międzynarodowych – pkt 3. Uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 2, powinny nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań (ust. 2). Przepis ust. 2 nie dotyczy przypadków, w których stanowisko powinno być wyrażone w drodze decyzji, oraz uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (ust. 3). Po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Według art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa", przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określają przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397). Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) – (art. 63 ust. 1 ustawy). Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy). Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, czyli decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. ), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Analiza przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, potwierdza słuszność stanowiska Wojewody [...] o braku podstaw prawnych do przeprowadzenia przez organ I instancji samodzielnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma bowiem miejsce w toku odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przed organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie zaś, jak błędnie uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy Starosta, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ma formę postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2. Rację ma tym samym organ odwoławczy, że w postanowieniu z dnia 3 lutego 2012 r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego, Starosta winien zobowiązać inwestora do przedłożenia stosownego dokumentu przewidzianego w treści art. 63 ustawy, jednakże tego nie uczynił. Dopiero w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mógłby prawidłowo określić obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz ocenić, czy w przypadku planowanej inwestycji zostały spełnione warunki określone przepisami art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach trafne jest stanowisko Wojewody [...], że organ I instancji - nie dysponując kompletnym materiałem dowodowym - przedwcześnie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji, co w rezultacie uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowymi okolicznościami, trafnie zresztą dostrzeżonymi przez organ odwoławczy, są wadliwości projektu zagospodarowania terenu, załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, który nie spełnia wymogów określonych w obowiązującym w dacie złożenia wniosku o pozwoleniu na budowę przepisie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Wspomniany przepis stanowi bowiem, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z zastrzeżeniem § 10. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika zaś, że projekt zagospodarowania terenu, będący niewątpliwie załącznikiem do decyzji organu I instancji, sporządzono na mapie, która nie została zaewidencjonowana w zasobach geodezyjnych, nie zawiera bowiem oryginalnych pieczęci i podpisów osób uprawnionych. Załączenie zaś do projektu budowlanego dodatkowej mapy do celów projektowych, tym razem zaewidencjonowanej w zasobach geodezyjnych, jak prawidłowo ocenił Wojewoda, nie spełnia tegoż warunku. Niezależnie od tych uchybień, organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania konwalidował błędy organu I instancji w zakresie doręczania korespondencji stronom zamieszkałym za granicą i zgodnie z wymogiem art 40 § 4 i 5 k.p.a. wezwał strony zamieszkałe za granicą, a więc w tym wypadku skarżącą i G. B. do wskazania pełnomocnika do doręczeń. Podsumowując, Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej decyzji w kontekście obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego, podzielił stanowisko Wojewody [...] o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ustalony stan faktyczny i prawny sprawy w pełni uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., mocą której uchylono decyzję Starosty [...] i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z dnia [...] Innymi słowy, Skład orzekający w tej sprawie stwierdził, że kwestionowana przez K. B.-C. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] jest zgodna z prawem. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 111 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 139, art. 145b § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 2, art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., art. 143 k.c., art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, Sąd uznał je za bezpodstawne. Chybione są zwłaszcza zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ponieważ w przekonaniu Sądu decyzja Wojewody [...] jest konsekwencją prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Błędne są wreszcie zarzuty dotyczące wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też dotkniętej wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania w trybie art. 145b § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że kontrolowana obecnie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] jest rozstrzygnięciem co do zasady korzystnym dla skarżącej, ponieważ organ II instancji rozpatrując odwołania od decyzji organu I instancji wniesione przez skarżącą oraz E. Z., W. B. i G. B., dostrzegł błędy popełnione przez organ I instancji przede wszystkim w zakresie oceny oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko i właśnie z tego powodu usunął z obrotu prawnego decyzję Starosty. Niezasadne są także zarzuty skargi dotyczące konieczności uprzedniego zaopiniowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Ministra Ochrony Środowiska, czy też Rzecznika Prawa Dziecka, ponieważ przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie przewidują takich obowiązków. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia ustawy z dnia 3 grudnia 2003 r. o wdrożeniu przepisów Unii Europejskiej Równego Traktowania (Dz. U. nr 254, poz. 1700), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., § 1 ust. 1d i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 maja 2008 r., art. 122 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r., to wobec ich ogólnikowego i lakonicznego sformułowania, merytoryczne odniesienie się do tych zarzutów było niemożliwe. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kilkakrotnie wnosiła o odroczenie rozprawy, argumentując swoje wnioski złym stanem zdrowia. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W toku postępowania sądowego skarżąca została pouczona o możliwości ustanowienia pełnomocnika, który mógłby reprezentować ją na następnej rozprawie i uprzedzona, że kolejny wniosek o odroczenie rozprawy nie zostanie uwzględniony. K. B.-C. nie ustanowiła pełnomocnika i racjonalnie nie wyjaśniła przyczyny takiego stanu rzeczy. W tej sytuacji Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia jej kolejnego wniosku o odroczenie rozprawy, który zmierzał - w ocenie Sądu - wyłącznie do bezzasadnego przedłużenia postępowania sądowego. Ponadto Sąd uznał, że obecność skarżącej na rozprawie nie jest niezbędna, ponieważ swoje stanowisko w sprawie skarżąca w sposób wyczerpujący przedstawiła w skardze i licznych pismach złożonych w toku postępowania. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.