II SA/Łd 922/13

Dnia 9 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu na nieruchomości - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...], odmawiającej udzielenia Zakładowi Karnemu [...] w Ł. bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, sprawowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A 53, 54A, 55, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 76/2, 78/3, 79/2 o łącznej powierzchni 4,5291 ha. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...], dokonał aktualizacji od dnia 1 stycznia 2013r. opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu sprawowanego przez Zakład Karny [...] w Ł. na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Ł., obręb [...], przy ul. A 53, 54A, 55, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 76/2, 78/3, 79/2 o łącznej powierzchni 4,5291 ha oraz ustalił nową opłatę roczną w wysokości 11.753,70 zł z zachowaniem dotychczasowej stawki procentowej w wysokości 0,1% wartości nieruchomości, określonej na kwotę 11.753.700,00 zł. Następnie pismem z dnia 18 stycznia 2013r., nr [...], Dyrektor Zakładu Karnego [...] w Ł. złożył wniosek o udzielenie bonifikaty w wysokości 99% od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, ustalonej w ww. decyzji. Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] odmówił udzielenia Zakładowi Karnemu [...] w Ł. wnioskowanej bonifikaty. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało, że organ kierował się uznaniem administracyjnym, rozważając interes Skarbu Państwa w odniesieniu do interesu strony i jej możliwości płatniczych, a także miał na względzie zapis art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), w treści którego ustawodawca zawarł wymagania wobec organów działających za Skarb Państwa związane z gospodarką nieruchomościami. Miarą tego gospodarowania powinny być zasady prawidłowej gospodarki. Oznacza to, że działanie organu w tym względzie musi być racjonalne i właściwe, a także zmierzać do uzyskania pozytywnego efektu ekonomicznego. W ocenie organu I instancji wskazane we wniosku przesłanki nie uzasadniały udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej w wysokości 99 %, w sytuacji narzuconego przez kryzys gospodarczy reżimu finansowego. Wykonywanie przez pozbawionych wolności prac na rzecz Miasta, czy placówek oświatowych i wychowawczych mieści się w działalności statutowej jednostki organizacyjnej, związanej z resocjalizacją osadzonych. Współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego oraz innymi instytucjami, zapisana została w przepisach ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej. Następnie Wojewoda wskazał, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji Dyrektor Zakładu Karnego [...] w Ł. podniósł, że mając oczywistą możliwość udzielenia ww. bonifikaty na podstawie przepisu prawa organ rozpatrując sprawę nie podjął nawet próby uzyskania opinii wojewody w tej kwestii. Nie został również uwzględniony fakt, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Zakład Karny [...] w Ł. jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych nieposiadającą osobowości prawnej, która wszystkie swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu Państwa, a tym samym należności w postaci opłaty z tytułu trwałego zarządu w pierwszej kolejności muszą zostać i tak najpierw zadysponowane w określonej wysokości z budżetu państwa by jednostka mogła je w tej samej wysokości do tegoż budżetu wnieść. Realizując zadania określone w kodeksie karnym wykonawczym Zakład Karny [...] w Ł. nie prowadzi innej działalności przynoszącej zysk, a tym samym nie osiąga dochodów. Jak w przypadku postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej organ I instancji przyjął a priori zasadę odmowy przyjęcia uregulowań korzystnych dla jednostki. Takie działanie organu jest niezrozumiałe, biorąc pod uwagę fakt, że odwołującemu znane są przypadki udzielenia bonifikat jednostkom penitencjarnym nie tylko w województwie [...]. Organ nie oświadczył również, że bonifikaty nie udzielono innym jednostkom i organom, o których mowa w treści art. 48 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie Wojewoda podzielił pogląd Prezydenta Miasta Ł., że przedstawiony we wniosku o udzielenie bonifikaty przez Zakład Karny [...] w Ł. argument, dotyczący, wykonywania przez pozbawionych wolności, prac na rzecz Miasta czy placówek oświatowych i wychowawczych, mieści się w działalności statutowej jednostki organizacyjnej związanej z resocjalizacją osadzonych, a współpraca z jednostkami samorządu terytorialnego oraz innymi instytucjami, zapisana została w przepisach ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010r., Nr 79 poz. 523 ze zm.), tym samym nie mógł stanowić uzasadnienia do udzielenia bonifikaty. Ponadto Służba Więzienna współdziała z organami państwowymi i samorządu terytorialnego, stowarzyszeniami, fundacjami, organizacjami oraz instytucjami, których celem jest współpraca w wykonywaniu kary pozbawienia wolności, jak również z kościołami, związkami wyznaniowymi, szkołami wyższymi i placówkami naukowymi oraz osobami godnymi zaufania. Organy administracji państwowej, samorządu terytorialnego oraz państwowe jednostki organizacyjne są obowiązane współdziałać z jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej w zakresie i na zasadach określonych w ustawie, (art. 4 i 5 ustawy). Wojewoda zgodził się również z poglądem wyrażonym przez organ I instancji, że wnoszenie opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości jest ustawowym obowiązkiem jednostki organizacyjnej, należy do zobowiązań o charakterze trwałym wobec właściciela nieruchomości i ciąży na jednostce organizacyjnej przez cały okres sprawowania trwałego zarządu, zatem do niej należy zabezpieczenie odpowiedniej kwoty na jej uregulowanie. Ponadto wskazane przez Zakład Karny opłaty i koszty związane z funkcjonowaniem jednostki penitencjarnej, nie dowodzą o braku możliwości płatniczych na uiszczenie należności za trwały zarząd. Zatem podnoszony przez odwołującego się argument, iż Zakład Karny [...] w Ł. nie prowadzi działalności przynoszącej zysk i nie osiąga dochodów, nie stanowi uzasadnienia do udzielenia przedmiotowej bonifikaty. Organ odwoławczy nie podzielił także argumentu, że za udzieleniem bonifikaty przemawia fakt, że Zakład Karny [...] w Ł. jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych nieposiadającą osobowości prawnej, która wszystkie swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu Państwa. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o finansach publicznych opłaty stanowią dochód publiczny, który powinien być ustalany, pobierany i odprowadzany do budżetu państwa (art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 111 i art. 162). Działanie organu powinno mieć na celu zabezpieczenie wpływu do budżetu państwa ustalonych należności, z tego względu jest działaniem na rzecz utrzymania dyscypliny finansów publicznych. Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że podejmując decyzję w sprawie wniosku o udzielenie bonifikaty kierował się uznaniem administracyjnym, rozważając interes Skarbu Państwa w odniesieniu do interesu strony i jej możliwości płatniczych, a także miał na względzie zapis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w treści którego ustawodawca zawarł wymagania wobec organów działających za Skarb Państwa związane z gospodarką nieruchomościami. Zdaniem Wojewody w sytuacji, gdy organ I instancji stwierdził brak okoliczności przemawiających za udzieleniem bonifikaty, nie zachodziła potrzeba występowania do wojewody o zgodę, o której mowa w przepisie art. 84 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem twierdzenie odwołującego, iż organ rozpatrując sprawę nie podjął nawet próby uzyskania opinii wojewody w tej kwestii, nie znajdowała uzasadnienia. Prezydent Miasta Ł., nie był także zobowiązany do wskazania jednostek i organów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którym również nie udzielono bonifikaty, na co zwrócił uwagę w odwołaniu Zakład Karny [...] w Ł., gdyż przepisy prawa nie przewidują takiego obowiązku. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza granic uznania administracyjnego. Nie została ona podjęta w sposób całkowicie dowolny. Podstawą jej podjęcia przez Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który również reprezentuje Skarb Państwa, było przestrzeganie wynikającego z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Należy mieć na uwadze, co z resztą wskazano w decyzji, że udzielenie bonifikaty wiąże się z uszczupleniem należności Skarbu Państwa z tytułu trwałego zarządu i w każdym przypadku powinno być uzasadnione wystąpieniem szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem bonifikaty. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł Dyrektor Zakładu Karnego [...] w Ł. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 84 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej, gdyby organ II instancji kierując się potrzebą wynikającą z obowiązku dogłębnego rozważenia, czy wobec faktu udzielania już innym podmiotom bonifikat, na podstawie wydawanej przez siebie zgody na takie udzielenie, w związku z obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym ogólnymi zasadami wynikającymi z art. 7 i 8 K.p.a. rozważył, czy możliwość taka nie występuje także w przypadku Zakładu Karnego [...] w Ł., jest wysoce prawdopodobne, że rozstrzygnięcie w przedmiotowym przypadku byłoby inne. Z tego względu strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o oddalenie, jednocześnie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części jedynie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). W przypadku braku podstaw sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie jest uzasadniona. Zakład Karny [...] w Ł. złożył wniosek o udzielenie bonifikaty w trybie art. 84 ust.3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wprowadza możliwość udzielania określonych bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, jeżeli nieruchomość jest oddana na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich. Określono w nim, że właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych (ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 u.g.n.). Cele wskazane w pkt 3 i 4 art. 84 ust. 3 mieszczą się w "innych celach publicznych", o których mowa w pkt 1 tego przepisu. Zakres celów publicznych określa art. 6 u.g.n. (por. komentarz do tego przepisu). Bonifikaty te mają charakter fakultatywny, z wyjątkiem bonifikat dotyczących nieruchomości lub ich części wpisanych do rejestru zabytków, o których mowa w art. 84 ust. 4 u.g.n. Bonifikata może być udzielona tylko wówczas, jeśli nieruchomość jest oddana w trwały zarząd na cele określone w art. 84 ust. 3 pkt 1-4 u.g.n., a cel stanowiący podstawę jej udzielenia powinien być określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Stosownie natomiast do ust. 5 cytowanego artykułu wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Jak wynika z treści art. 84 ust.3 u.g.n., udzielenie bonifikaty przez właściwy organ uzależnione jest od uzyskania wcześniej zgody wojewody albo organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, czyją własnością jest nieruchomość). Przytoczone przepisy nie przesądzają, w jakiej formie wojewoda, rada bądź sejmik wyrazić winny zgodę na udzielenie bonifikaty, o której mowa w art. 84 ust. 3 ustawy. Kwestię tę reguluje natomiast art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy, stanowiący, iż wtedy, gdy przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, to wyrażenie zgody tej (z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4) następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przepis ten ma charakter generalny i zgodnie z jego literalnym brzmieniem odnosi się do wszystkich przypadków, w których ustawa traktuje o zgodzie wyliczonych w nim organów. Nie może odnieść skutku zarzut strony skarżącej, że Prezydent Miasta Ł. rozstrzygnął wniosek bez uzyskania opinii wojewody w tej kwestii. Ustawa bowiem uzyskania opinii nie wymaga. Podkreślenia wymaga, że organ rozstrzyga o nieudzieleniu bonifikaty w pełni autonomicznie i przed podjęciem decyzji negatywnej nie ma obowiązku uzyskiwania opinii innych organów, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje takiego działania. Norma zawarta w cytowanym wcześniej art. 84 ust.3 u.g.n. przepisie wskazuje, że organ ustalający opłatę zobligowany jest do uzyskania zgody właściwego organu jedynie wówczas, jeżeli ma zamiar takowej bonifikaty udzielić. Nie każdy wniosek o udzielenie bonifikaty wymaga zatem weryfikacji w trybie art. 84 udt.3 u.g.n. Dopiero zamiar pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku obliguje do uzyskania zgody odpowiedniego organu. Wówczas nie jest to jednak opinia a zgoda, wyrażona w stosownej formie, o czym mowa wcześniej. Należy podkreślić, że tryb przewidziany w art. 84 ust.3 u.g.n. nie jest tożsamy z trybem uzgodnieniowym, w szczególności z trybem przewidzianym w art. 106 k.p.a. Tak więc Prezydent Miasta Ł. nie był zobowiązany przed wydaniem kwestionowanej decyzji zasięgnąć jakiejkolwiek opinii. Jak słusznie zauważył Wojewoda [...], przepis art. 84 ust.3 nie zawiera żadnych przesłanek udzielania bonifikaty. Decyzja w tym zakresie pozostawiona jest całkowitemu uznaniu organu rozstrzygającego. Racjonalna i spełniająca kryteria uznania administracyjnego wydaje się ocena wniosku na podstawie takich kryteriów, jak dbałość o interes fiskalny Skarbu Państwa, konieczność przestrzegania obowiązku gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Trafnie też organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wskazały, że strona skarżąca jako jednostka budżetowa Skarbu Państwa, uzyskuje środki z budżetu na uregulowanie stałej opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomości. Zasadnie przyjęto w kwestionowanych decyzjach, że wykonywanie zadań ustawowych i statutowych nie stanowi co do zasady przesłanek stosowania ulg finansowych w ponoszonych obciążeniach. Nie sposób też pominąć, że w niniejszej sprawie organy nie ważyły interesu społecznego w opozycji do interesu obywatela, bowiem i strona skarżąca reprezentuje interes publiczny, nie prywatny. Trafnie zatem organ odwoławczy ocenił, że nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Brak również podstaw do badania w niniejszej sprawie okoliczności związanych z udzielaniem bonifikat w trybie art. 84 usta.3 u.g.n. innym jednostkom budżetowym, każdy wniosek o udzielenie bonifikaty podlega rozstrzygnięciu w indywidualnej sprawie. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. LS