II SA/Łd 922/16

Dnia 15 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia powierzchni gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego W. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. D., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], znak [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2016 r. do [...]WINB wpłynęło odwołanie W.D., od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gm. K. Dalej organ przywołał brzmienie norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i wywiódł, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii ustalenia, czy W. D. posiada przymiot strony w myśl art. 28 k.p.a. W tym celu organ pozyskał materiał dowodowy - mapy geodezyjne, z których jednoznacznie wynika, iż W. D. - właściciel działek nr 164/1 i 164/2 usytuowanych w G., gm. K. nie graniczy bezpośrednio z terenem działki nr 132, stanowiącej własność B. S., na której dokonano utwardzenia powierzchni gruntu. Wobec tego W. D. nie posiada interesu prawnego w sprawie, tym samym zasadnym stało się umorzenie postępowania odwoławczego. Skoro zatem wykazano, że w niniejszej sprawie środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę nie będącą stroną postępowania, [...]WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. D. wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł zarzuty dotyczące naruszenia: art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza pominięcie wyjaśnień złożonych w odwołaniu z dnia 9 sierpnia 2016 r., potwierdzających istnienie interesu prawnego skarżącego do występowania w sprawie w charakterze strony. Odpowiadając na skargę [...]WINB w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte "odwołaniem" skarżącego W. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gm. K. Powodem podjęcia wspomnianego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wspomniana decyzja, pomimo trafnych wywodów na temat interesu prawnego decydującego o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, nie mogła się ostać w obrocie prawnym, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tytułem wstępu przypomnieć trzeba, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: pkt 1 - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo pkt 2 - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo pkt 3 - umarza postępowanie odwoławcze. Z przywołanych wyżej norm prawnych jasno wynika, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji nie uruchamia automatycznie postępowania odwoławczego, w ramach którego organ II instancji zobligowany jest ustosunkować się do treści odwołania oraz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał uprzednio organ I instancji. Złożenie odwołania obliguje bowiem organ odwoławczy do zbadania w pierwszej kolejności, czy środek zaskarżenia pochodzi od strony postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Etap ten, określany mianem wstępnego, powinien zakończyć się wydaniem postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że odwołanie zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu bądź, gdy organ stwierdzi w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (np. w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia, gdy odwołanie zostanie wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności) bądź podmiotowych (np. pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli od osoby trzeciej albo podmiotu na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych). Jeżeli natomiast wstępne postępowanie odwoławcze zostanie pozytywnie zweryfikowane co do terminu, jak i przesłanek dopuszczalności, wówczas obowiązkiem organu odwoławczego jest przeprowadzenie właściwego, merytorycznego postępowania odwoławczego, które powinno zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko jest powszechnie aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13 – Lex nr 1582125 oraz z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2275/14 – Lex nr 2108474 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 487/16 – Lex nr 2121289 i w Warszawie z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2432/15 – Lex nr 2055504). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz poczynionych wyżej uwag natury ogólnej uzasadnia konkluzję, że skarżący W. D. w toku postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. nie został uznany za jego stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Poinformowano go o tym pismami z dnia 7 lipca 2014 r. i 8 czerwca 2015 r., uznając, że jego wniosek z dnia 12 czerwca 2014 r. stanowił impuls do przeprowadzenia przez organ I instancji z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gm. K. W rezultacie, również decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. umarzająca wspomniane postępowanie została doręczona wyłącznie B. S., będącej jedyną stroną postępowania. Akta sprawy dowodzą również, że po uzyskaniu przez decyzję PINB przymiotu ostateczności, W.D. wiedzę o stanie sprawy, w tym o treści decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. pozyskał wykorzystując instrumenty prawne przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Skarżący otrzymawszy w dniu 26 lipca 2016 r. zanonimizowany egzemplarz decyzji PINB, w dniu 10 sierpnia 2016 r. wniósł do [...]WINB, za pośrednictwem organu I instancji, pismo zatytułowane "odwołanie", w którego treści zwrócił między innymi uwagę na fakt wydania decyzji bez zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast [...]WINB, bez uprzedniego zweryfikowania przesłanek dopuszczalności odwołania, w tym kwestii zachowania terminu oraz rozważenia, w jakim ewentualnie trybie pominięta strona może dochodzić obrony swoich praw, podjął zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, czym naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. Powyższe uchybienie rzutowało niewątpliwie na wynik sprawy i obligowało sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji [...]WINB. Kontynuując postępowanie organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu tak, aby w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się wpis sądowy od skargi. dc