II SA/Łd 923/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie NSA Andrzej Kozerski (spr.), p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w mieście p o s t a n a w i a odrzucić skargę Sygn. akt 3 II SA/Łd 923 / 01 U Z A S A D N I E N I E W skardze z dnia 4 maja 2001 r. M. M. zakwestionował czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] w postaci zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego w Kutnie obejmujący ul. A i B . W ocenie skarżącego zakwestionowana przez niego czynność ma charakter aktu prawa miejscowego . Skarżący podniósł , iż wymieniona czynność Starosty [...], jako organu zarządzającego ruchem na drogach, jest niezgodna z obowiązującym prawem i narusza w sposób istotny jego interes jako właściciela zakładu usługowego znajdującego się na terenie objętym zatwierdzonym projektem organizacji ruchu . W odpowiedzi na skargę Starosta [...] przedstawił przebieg postępowania w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego projektu organizacji ruchu uzasadniając zasadność przyjętego rozwiązania. Nadto organ zakwestionował przedstawiony w skardze pogląd , iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu ma charakter aktu prawa miejscowego . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Na wstępie należy podnieść , że stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. Nr 153 , poz. 1271 ) sprawy , w których skargi wniesiono do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ) . Nie oznacza to jednak , w cenie sądu , że dla oceny dopuszczalności skargi jak też zachowania terminu do jej wniesienia winna być stosowana regulacja obowiązująca od 1 stycznia 2004 r. Zakwestionowana czynność oraz jej zaskarżenie miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. i w świetle przepisów obowiązujących w tamtej dacie ocenić należy , czy skarga jest dopuszczalna , i czy została wniesiona w terminie . Stosownie do treści art16 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. wg stanu prawnego z dnia wniesienia skargi ), sąd administracyjny orzekał w sprawach skarg na: - decyzje administracyjne (pkt l), - postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2) , - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym oraz zabezpieczającym (pkt 3), - inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (pkt 4), - uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego ( pkt 5 ) , - uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków , inne niż określone w pkt 5 , podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej ( pkt 6 ) , - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 7 ) . W ocenie skarżącego zakwestionowana przez niego czynność stanowi akt prawa miejscowego . Dopuszczalność skargi na taki akt określał powołany wyżej art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o NSA ( wg stanu prawnego z daty wniesienia skargi ) . Stosownie do tego przepisu sąd administracyjny orzekał w sprawach skarg na akty organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego . Zakwestionowana czynność Starosty [...] nie miała charakteru uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego już choćby z tego powodu , że starosta nie był takim organem . Starosta nie był i nie jest także organem administracji rządowej . Zatem powołany przepis art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy o NSA nie mógł być podstawą wniesienia skargi na czynność w postaci zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego . Niezależnie od powyższego stwierdzenia rozważyć należy dopuszczalność skargi w świetle przepisu art. 16 ust. l pkt 4 ustawy o NSA . Przepis ten rozszerzył zakres kognicji sądu administracyjnego o nową kategorię działań administracji publicznej, która w myśl tego przepisu podlega właściwości NSA (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wyd. III, Warszawa 1996, s. 280). Zgodzić się należy z poglądem, że chodzi w tym wypadku o akty w sprawach indywidualnych, bowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione i poddane kontroli sądu administracyjnego w art. 16 ust. 1 pkt 5 (przepisy prawa miejscowego) i pkt 6 (inne uchwały podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), wyrażonym przez J. Świątkiewicza (por. J. Świątkiewicz: Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Warszawa 1995, s. 52). W doktrynie podkreśla się, że dany akt lub czynność powinna przyznawać, bądź odmawiać uznania uprawnienia lub obowiązku, określonych przepisami prawa administracyjnego. "Musi więc istnieć ścisły związek między przyznaniem, stwierdzeniem lub uznaniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa" (T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s. 60). Podobnie J. Świątkiewicz stwierdził, że w przepisie art. 16 ust. l pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym chodzi o podkreślenie, że uprawnienie lub obowiązek muszą mieć pośrednie lub bezpośrednie oparcie w przepisach prawa. O tym zaś, czy dany przepis prawa będzie wymagał konkretyzacji w drodze indywidualnego aktu konstytuującego to przyznanie, czy też jedynie stwierdzającego to, co wynika bezpośrednio z przepisów prawa, o tym będzie każdorazowo decydować treść przepisu prawa materialnego, kształtującego dany stosunek prawny (por. J. Świątkiewicz: op. cit. s. 53). Zgodzić się również należy z poglądem, że obecnie coraz częściej przyjmowane są rozwiązania prawne, zmierzające do odchodzenia od kształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji, na rzecz obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Przy tego typu rozwiązaniu wymaga wyjaśnienia, czy zapewnione są środki ochrony praw podmiotów administrowanych, a przede wszystkim czy występuje możliwość uruchomienia sądowej kontroli działania organów administracji publicznej, dochodzących wykonania przez obywatela (inny podmiot) jego obowiązków, wynikających wprost z ustawy. Obecnie obowiązujące przepisy prawne pozwalają adresatowi obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa, podejmować działania zmierzające do ochrony jego praw (por. uchwała Składu 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97; ONSA 1997, z.4,póz. 149). Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, póz. 602 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych (z zastrzeżeniem ust. 6, nie mającego zastosowania w sprawie mniejszej). Nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych (oraz na drogach publicznych, położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie), sprawuje wojewoda, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 powołanej ustawy. Organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach (w sprawie niniejszej wojewoda), "mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego" (art. 10 ust. 10 cyt. ustawy). W wykonaniu delegacji ustawowej, ustalonej w art. 10 ust. 12 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał w dniu 10 października 2000 r., rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 90, póz. 1006). W myśl § 2 ust. l cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, działania w zakresie zarządzania ruchem, realizowane są przez podejmowanie wymienionych (w sposób enumeratywny) w pkt 1-5, "czynności organizacyjno-technicznych", do których zaliczono (między innymi) opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu (pkt l) oraz nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności (pkt 4), przy czym wymienione "działania" realizują (odpowiednio do kompetencji), organ zarządzający ruchem oraz organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem (ust. 2), a w szczególnych wypadkach niektóre czynności w tym zakresie mogą być podejmowane przez zarząd drogi. Policję lub wojskowe organy porządkowe, ale tylko na zasadach określonych przepisami wymienionego rozporządzenia (ust. 3). Podmioty, wskazane w § 3 pkt 1-5 cyt. rozporządzenia, są uprawnione do sporządzenia projektu organizacji ruchu, a wśród nich został także wymieniony organ zarządzający ruchem (pkt 2) i zarząd drogi (pkt l). Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 19 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, póz. 838) zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, a zarządcą drogi gminnej (ust. 2 pkt 4 art. 19 tej ustawy), jest zarząd gminy. Rozpatrzenie projektu organizacji ruchu, zatwierdzenie lub odrzucenie tego projektu, należy do właściwości organu zarządzającego ruchem (§ 4 powołanego rozporządzenia), a odrzucenie projektu następuje (między innymi) w sytuacji, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (ust. 4 pkt l) albo w przypadku stwierdzenia nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (ust. 5 § 4). W świetle zaś przepisu § 9 rozporządzenia, do zadań organu zarządzającego ruchem, należy (między innymi) prowadzenie analizy istniejącej organizacji ruchu, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności (pkt l), podczas gdy dokonywanie oceny organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i zgodności z obowiązującymi przepisami (§ 10 pkt l i 3) należy do zadań organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem. Przedstawione powyżej przepisy i ich interpretacja przemawiają za stanowiskiem, że kwestionowana przez stronę skarżącą czynność w postaci zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą przyznania, stwierdzenia lub uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 16 ust. l pkt 4 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucono skargę jako niedopuszczalną.