II SA/Łd 924/17

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B.M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał B.M. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności od dnia 01.07.2017 r. do dnia 30.09.2017 r. w kwocie po 80 złotych miesięcznie, w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W odwołaniu od tej decyzji B.M. zakwestionowała wysokość przyznanego świadczenia pomocowego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej w skrócie "k.p.a.", art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 930 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał normy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s., a następnie stwierdził, że organ I instancji rozpoznając wniosek B.M. przyznał jej zasiłek na pokrycie kosztów zakupu żywności, w związku z tym, że jest ona osobą bezrobotną, nie pobiera renty ani emerytury, a jej dochód nie przekracza 150 % kryterium dochodowego. Świadczenie zostało przyznane w gotówce z uwagi na brak możliwości zapewnienia posiłku w naturze. Decyzja organu I instancji przyznaje pomoc, która jest być może, zwłaszcza w ocenie strony nie wystarczająca, w sytuacji gdy strona deklaruje, że nie osiąga żadnych własnych dochodów i żyje tylko i wyłącznie ze świadczeń państwowych, ale jest zgodna z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Organ I instancji musi pomoc tak rozdzielać, aby wesprzeć najbardziej potrzebujących i w większej ich liczbie. Niewątpliwie odwołująca w rzeczywistości do osób najbardziej potrzebujących nie należy. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia jest jedynie pomocą gminy, a nie przejęciem odpowiedzialności za finansowanie wszystkich potrzeb życiowych. Przyznanie zasiłku celowego na żywność nie jest jedyną formą pomocy ze strony organu gminy na rzecz odwołującej, która otrzymuje w ramach pomocy społecznej - zasiłek okresowy, oraz systematycznie pomoc w innych formach. Charakterystyczne w tej sprawie jest to, że strona nie pracuje, pozostaje zarejestrowana jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, mieszka sama w dużym mieszkaniu spółdzielczym, własnościowym, dobrze wyposażonym we wszystkie sprzęty gospodarstwa domowego. Odwołująca nie przejawia ze swej strony aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia czy starań celem przezwyciężenia ocenianej przez siebie negatywnie sytuacji życiowej. Nie jest przy tym osobą niepełnosprawną i pozostaje w wieku produkcyjnym. W przekonaniu Kolegium, deklarowana przez odwołującą sytuacja braku własnych dochodów jest co najmniej wątpliwa. Organ stwierdził, iż nie ma możliwości finansowych spełnienia każdej prośby o dofinansowanie, albowiem pomoc ma jedynie charakter dopełniający i wspomagający. Strona permanentnie domaga się i korzysta z pomocy MOPS. Mimo systematycznej pomocy ze strony organu i reakcji na każdy złożony wniosek o zasiłek okresowy, celowy na żywność, leki, ogrzewanie, strona zawsze jest niezadowolona, składa odwołania od decyzji, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do kwestii wysokości zasiłku Kolegium stwierdziło, że żaden przepis ustawy czy rozporządzeń wykonawczych do ustawy nie stanowi o wysokości zasiłku celowego, który powinna otrzymać strona. Zasiłek celowy jest świadczeniem, w części o charakterze fakultatywnym, a nie obowiązkowym, przyznawanym w ramach "uznania administracyjnego" (ze względu na użycie zwrotu "może być przyznany") przez organ administracji w miarę jego możliwości finansowych i posiadanych środków. W związku z faktem, że decyzja nie ma charakteru związanego, lecz ma charakter uznaniowy, organ administracji ją podejmujący winien zbadać zasadność przesłanek przemawiających zarówno za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego jak i jego odmową. Dopiero w oparciu o te kryteria organ dokonuje wyboru konsekwencji prawnych. W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji wziął pod uwagę zarówno sytuację materialną i zdrowotną wnioskodawczyni, jak i własne możliwości finansowe. Powyższe ustalenia uzasadniały utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Powyższą decyzję Kolegium, B.M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 57 § 1 p.p.s.a. – to jest określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego bądź ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Skarżąca odpowiadając na zarządzenie z dnia 28 listopada 2017 r. o określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego zakwestionowała wysokość przyznanego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki strony oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej (art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności w okresie lipiec – wrzesień 2017r., sąd nie stwierdził istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego, w stopniu obligującym sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści powyższego przepisu wynika wprost, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku, choć może to uczynić według własnego uznania. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 u.p.s. oparta jest na "uznaniu administracyjnym". Uznanie oczywiście nie oznacza dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. daje organom administracji szeroki zakres uznania. Natomiast obowiązkiem organu jest ocena sytuacji potencjalnego beneficjenta . Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uznaniowość oznacza również, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 9/17 – Lex nr 2400180, 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 893/16 – Lex nr 2389922, 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 590/16 – Lex nr 2388614, 14 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1537/16 – Lex nr 2359757, 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1385/16 – Lex nr 2387430, 1 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2696/14 – Lex nr 2100656, 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2261/15 – Lex nr 2106438, 20 października 2016 r. sygn. akt I OSK 404/15 – Lex nr 2168104 i sygn. akt I OSK 3364/15 – Lex nr 2168097). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że B.M. w miesiącu lipcu 2017 r. złożyła w siedzibie organu I instancji trzy wnioski: 19 lipca – o przyznanie zasiłku okresowego i celowego, 20 lipca – o przyznanie zasiłku celowego, 21 lipca – o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie części kosztów centralnego ogrzewania. Kontrolowana w sprawie decyzją nr . nr [...] Burmistrza Miasta T. przyznał skarżącej świadczenie w wysokości po 80 zł.. Analiza akt sprawy dowodzi, iż sytuacja życiowa skarżącej została przez organy administracji publicznej ustalona prawidłowo, nie jest kwestionowana przez stronę Skarżąca jest od wielu lat bezrobotna, pozostaje zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Skarżąca mieszka i gospodaruje sama, w dużym, dobrze wyposażonym spółdzielczym mieszkaniu własnościowym. Z jej deklaracji wynika, że nie posiada żadnych dochodów, nie pobiera także świadczenia emerytalnego ani rentowego. Niespornym jest zatem, że skarżąca posiadając dochód na poziomie zerowym, spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł, uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że B.M. jest objęta permanentną pomocą ze strony MOPS w T. Strona korzystała między innymi z paczek żywnościowych z Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa, brała udział w 2009 r. w projekcie systemowym realizowanym przez MOPS, miała zapewnioną możliwość udziału w szkoleniach zawodowych podnosząc swoje kwalifikacje zawodowe oraz w warsztatach z psychologiem i doradcą zawodowym, zaś regularną opieką organów pomocowych objęta jest od 2005 r. Ponadto skarżąca korzystała z zasiłku okresowego od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. oraz od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie; zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. w wysokości 80 zł miesięcznie, zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2017 r. i według zaskarżonej decyzji z zasiłku celowego na zakup żywności w kolejnych miesiącach, tj lipiec – wrzesień 2017 roku. w lipcu 2017 r. w kwocie po 80 zł miesięcznie. Tak więc wysokość zasiłku na zakup żywności utrzymuje się na tym samym poziomie i co ważne jest to jedna w wielu form pomocy, udzielanej skarżącej przez organy pomocowe. Słusznie też organ odwoławczy zwraca uwagę, że nie tylko przyznanie tego zasiłku, lecz również jego wysokość ma charakter uznaniowy. Wprawdzie w uzasadnieniu niniejszej decyzji organ nie wykazał wielkości kwot, jakimi dysponuje na tego typu zasiłki, ale wynikający z akt administracyjnych zakres i wielkość świadczeń przyznanych skarżącej w 2017 roku pozwala na wniosek, że zaskarżonymi decyzjami organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.. W ocenie skarżącej pomoc ta jest niewystarczająca, ale wnioskodawczyni winna mieć świadomość tego, że nie jest jedyną osobą potrzebującą pomocy i z tej pomocy korzystającą. Organy pomocy społecznej zobowiązane są racjonalnie gospodarować pulą środków finansowych przyznanych na dany rok budżetowy. Wysokość świadczeń fakultatywnych uzależniona jest od poczynionych przez organ ustaleń co do sytuacji osobistej i majątkowej beneficjenta, ale także zakresu innych form pomocy udzielanej danej osobie, od liczby osób, które w danym miesiącu zwrócą się do ośrodka z wnioskiem o pomoc oraz od wysokości środków finansowych, którymi pomoc społeczna w tym okresie dysponuje. Z treści załączonej do akt notatki służbowej organu I instancji wynika, że w miesiącu lipcu 2017 r. z wnioskiem o zasiłek celowy zgłosiło się ponad 70 osób, około 160 osób wnioskowało o zasiłek celowy na zakup posiłku i żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a ponad 130 osób ubiegało się o zasiłek okresowy. Powszechnie wiadomo, że beneficjentami ośrodków pomocy społecznej są rodziny wielodzietne nieposiadające żadnych dochodów bądź posiadające dochód poniżej minimum ustawowego, osoby starsze, często bardzo schorowane, żyjące w trudnych, czasem nieludzkich warunkach, bezdomni czy matki samotnie wychowujące dzieci oraz bezrobotni. Wszyscy podopieczni potrzebują pomocy, którą zaledwie w niewielkim stopniu jest w stanie zaspokoić Państwo poprzez świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna nie może i nie powinna być traktowana jako stałe i jedyne źródło dochodu, służące zaspokojeniu wszystkich potrzeb wnioskodawców. Nie taki jest bowiem cel pomocy społecznej. Z jednej strony celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem - art. 3 u.p.s. W realiach rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba z organem, że skarżąca, która od wielu lat jest bezrobotna, będąc w wieku produkcyjnym, nie czyni nic – przynajmniej oficjalnie - ażeby poprawić sytuację, w jakiej się znajduje. Ewidentnym przykładem na to jest chociażby fakt, że po poinformowaniu pracownika socjalnego o leczeniu się w poradni neurologicznej, kardiologicznej, ogólnej, gastrologicznej, ortopedycznej oraz rehabilitacyjnej skarżąca została pouczona o możliwości ubiegania się o ustalenie stopnia niepełnosprawności, otrzymała także druk stosownego wniosku, którego dotychczas nie złożyła do Zespołu Orzekania i Niepełnosprawności. Nadto pomimo wielokrotnych próśb ze strony pracownika socjalnego dotychczas nie przedstawiła stosownych zaświadczeń lekarskich. Wobec tego ustalony stan faktyczny sprawy dawał Kolegium wszelkie podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę, która była uprzednio przedmiotem zainteresowania organu I instancji. Kolegium przedstawiło i oceniło ustalony poprawnie stan faktyczny sprawy, logicznie i rzeczowo wyjaśniło następnie przesłanki przyznania zasiłku celowego i uzasadniło stanowisko w kwestii wysokości przyznanego świadczenia odnosząc swoje wywody do sytuacji osobistej i finansowej skarżącej. Ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. Reasumując sąd stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają granic uznania administracyjnego. W motywach obu decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zasiłku celowego w takiej, a nie innej wysokości. Tym samym sąd nie stwierdził jakichkolwiek przesłanek do uchylenia decyzji Kolegium, zresztą przesłanki takie nie zostały również wprost podniesione w treści skargi. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanej skarżącej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. k.ż.