II SA/Łd 926/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: NSA Ewa Markiewicz, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S., W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się wyroku; 3) umarza postępowanie sądowe w sprawie ze skargi W. S.; 4) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. S. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art.119, art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17.czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("tekst jednolity Dz.U. Nr 36 z 1991r., poz. 161 ze zm."), nałożył na zobowiązanych M. i W. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00,-zł. z powodu uchylenia się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku, polegającego na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku stodoły, usytuowanej na działce w L. 31, przy granicy z działka sąsiednią. Równocześnie organ wezwał zobowiązanych do wpłacenia grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy, z zagrożeniem, że bezskuteczny upływ powyższego terminu, spowoduje ściągnięcie powyższej należności w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zobowiązał nadto do wykonania w tymże terminie wspomnianego wyżej obowiązku wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wskazując iż w razie jego zaniechania, zastosowane zostaną inne środki egzekucyjne. Na podstawie § 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4.lipca 1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu prowadzenia publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości ("Dz.U. z dnia 25.07.1990r.") organ obciążył również zobowiązanych opłatą za wydanie postanowienia w wysokości 68,00,-zł., którą należy uiścić wraz z grzywną. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożyli M. i W. S., wnosząc o "anulowanie zasądzonej kary ze względu na brak obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy". Za krzywdzące uznali jednostronne nałożenie obowiązku wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, podnosząc, iż należąca do nich stodoła została wzniesiona wiele lat przed stodołą sąsiada. Wskazując na podeszły wiek, chorobę oraz ubóstwo, uznali nałożoną grzywnę, w tak wielkiej kwocie za "celowe dążenie do (ich) zagłady". Postanowieniem Nr [...] ([...]) z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. Nr 9, poz. 26 z 1980r." oraz art. 119, art.121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17.czewrca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("Dz.U. Nr 36, poz. 161 z 1991r. z późn.zm.") uchylił zaskarżone postanowienie w części określającej termin wpłacenia grzywny oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i w tym zakresie orzekł termin trzydziestodniowy od daty doręczenia postanowienia, w pozostałej części natomiast utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty zażalenia kwestionujące prawidłowość ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...], nakładającej na odwołujących obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynkach, położonych na działce nr 31 w L., dotyczą wyłącznie postępowania administracyjnego i nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu egzekucyjnym. Wobec niewykonania przez zobowiązanych obowiązków wynikających z opisanej wyżej decyzji, pomimo doręczenia im upomnienia, zasadne jest, zdaniem organu odwoławczego, prowadzenie postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny, której wysokość jest zgodna z treścią art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji uznał natomiast za zasadną, zmianę terminu wykonania zobowiązań, określonych w zaskarżonym postanowieniu, w celu ich "urealnienia". Wykonanie ściany przeciwpożarowej we wskazanym terminie umożliwi zaś odwołującym niepłacenie grzywny. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. i W. S. wnieśli o jego uchylenie w całości, podnosząc argumenty analogiczne do zawartych w złożonym uprzednio odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, ponownie podkreślając, iż zarzuty zawarte w skardze dotyczą "rozstrzygnięcia objętego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...], co wykracza poza granice postępowania egzekucyjnego". W dniu 13.kwietnia 2004r. zmarł W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie wskazać wszakże należało, iż postępowanie sądowe w sprawie ze skargi W. S., ze względu na śmierć skarżącego, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć na postawie art. 161 § 1 pkt 2 p.s.a. Przedmiot postępowania odnosił się bowiem wyłącznie do obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Obowiązek uiszczania grzywien, nałożonych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji nie przechodzi bowiem na spadkobierców, wygasając wraz ze śmiercią zobowiązanego (art. 124 § 2 ustawy z dnia 17.czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity Dz.U. Nr 110 z 2002r., poz. 968 ze zm.) Przechodząc zaś do rozważań, dotyczących oceny zasadności skargi M. S. wskazać należy, iż po myśli art. 29 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Stąd też nie może być uznany za skuteczny zarzut skarżącej, dotyczący "krzywdzącego" charakteru nałożonego nań obowiązku wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku stodoły, wzniesionym w granicy z działką sąsiednią. Obowiązek ten został bowiem ostatecznie określony w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] Nr [...] i nie mógł podlegać kontroli w toku postępowania egzekucyjnego. Rozważanie zagadnienia obciążenia wyłącznie skarżącej i jej nieżyjącego brata, obowiązkiem wzniesienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, stanowiłoby bowiem merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, zaś tego rodzaju kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna. Zasadny jest natomiast zarzut skargi, sprowadzający się do kwestionowania wysokości nałożonej na zobowiązaną grzywny. Zgodnie bowiem z treścią art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jednorazowo nie może przekraczać 5.000,00,-zł. Określenie jej wysokości należy do tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza, iż organy administracji mogą czynić to dowolnie. Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, wysokość nałożonej w toku postępowania egzekucyjnego grzywny, powinna być należycie uzasadniona, zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14.czewrca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem rozważań w tym przedmiocie brak zarówno w zaskarżonym postanowieniu jak i w rozstrzygnięciu organu I instancji. Okoliczność wspomnianą podnosili zaś zobowiązani w złożonym odwołaniu od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], uznając nałożoną grzywnę za "celowe dążenie do zagłady". Niezależnie zaś od zarzutów skargi podnieść należy, iż załączony do postanowienia o ukaraniu grzywną tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] , pozbawiony jest istotnego elementu, wpływającego na ocenę jego prawidłowości. Nie posiada bowiem odcisku pieczęci urzędowej wierzyciela, który powinien zawierać należycie sporządzony tytuł wykonawczy (art. 27 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) . Organ I instancji winien natomiast z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej - tzn. m.in., czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. (porównaj Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.maja 1998r. w sprawie o sygn.akt SA/Sz 1477/97, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 34164) Dodatkowo, wątpliwości budzi również prawidłowość doręczenia zobowiązanym upomnienia z dnia 20.marca 2003r. Prawo administracyjne nie zna bowiem pojęcia tzw. doręczeń wspólnych. Zgodnie z treścią art. 40 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pisma w postępowaniu egzekucyjnym doręcza się stronie lub też jej przedstawicielowi, o ile został ustanowiony. Tymczasem w badanej sprawie upomnienie doręczone zostało wspólnie dla W. i M. S. Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy kwocie 10,00,-zł.