II SA/Łd 926/07

Dnia 12 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego - S. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia S. D., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) nakazał S. D. rozbiórkę budynku gospodarczego służącego gospodarce rolnej, usytuowanego od strony północno – zachodnio – południowej działki, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. G. [...] w Ł. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. W dniu 23 maja 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. skierował do S. D. upomnienie (znak: [...]) wzywając do wykonania obowiązku rozbiórki. W toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2007 roku, organ I instancji stwierdził, że S. D. nie wykonał obowiązku rozbiórki. W tej sytuacji, organ skierował w dniu [...] roku do strony tytuł wykonawczy (Nr [...]). Jednocześnie organ postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na S. D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 550.412,08 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku i obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 3, 15, 20, 32, 64a § 1 pkt 1, art. 121 i 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż grzywna jest środkiem egzekucyjnym, której celem jest przede wszystkim doprowadzenie, w sposób pośredni, do wykonania obowiązku. Grzywna, w sprawach dotyczących wykonania obowiązku z zakresu prawa budowlanego, stosowana jest jednorazowo. Zgodnie z regulacją art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Strona na obowiązek rozebrać budynek gospodarczy o powierzchni 1025,74 m2, a cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007 roku wynosiła 2.683 zł. W tej sytuacji grzywna w celu przymuszenia stanowi kwotę 550.412,08 zł. W konkluzji organ wskazał, że w przypadku wykonania obowiązku rozbiórki przez stronę postępowania, nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu na wniosek strony. Po wykonaniu obowiązku, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być, w uzasadnionych przypadkach, zwrócona w całości lub w części zgodnie z regulacją art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. D. wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest prawomocna, zatem podejmowanie działań w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku nie jest zgodne z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane w zażaleniu rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego i wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość grzywny w celu przymuszenia, a argumenty zażalenia nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, że decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki, została zaskarżona do organu odwoławczego, a sprawa rozbiórki była przedmiotem postępowania sądowego. W skardze do sądu administracyjnego S. D. wniósł o uchylenie postanowienia II, jak i I instancji oraz wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozpoznania skargi. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym co do istoty sprawy, przez co organ naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 9, 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 48 Prawa budowlanego. W motywach skargi S. D. wskazał, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, zatem postępowanie egzekucyjne jest przedwczesne. Nadto, na sąsiednich działkach znajdują się podobne obiekty, a ich właściciele nie otrzymali decyzji o nakazie rozbiórki, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż argumenty skargi pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w jej treści. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystosował w dniu 23 maja 2007 roku do S. D. upomnienie z wezwaniem do wykonania obowiązku (nakazu rozbiórki) i z pouczeniem, iż w razie niewykonania obowiązku, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, dnia [...] roku organ skierował do strony tytuł wykonawczy i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ II instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawę do uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji. Ponadto organ ten jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nie jest on również związany granicami środka odwoławczego zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony i dokonania oceny ich zasadności. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpoznania sprawy na nowo, w oparciu o stan prawny i faktyczny sprawy obowiązujący w dniu wydania rozstrzygnięcia, które będzie ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania ma zastosowanie do postępowania egzekucyjnego na mocy regulacji art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. Z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z treści cytowanego przepisu wynika, że wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowi wyliczenie matematyczne uzależnione od powierzchni obiektu i wysokości ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Organy egzekucyjne wymierzając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązane są, co do zasady, uwzględniać aktualny stan prawny, czyli stan obowiązujący w chwili orzekania. Tym niemniej organ II instancji orzekając w toku postępowania odwoławczego, nie uwzględnił zmiany wysokości ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Wysokość tego wskaźnika jest ogłaszana przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Organ I instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia uwzględnił wysokość ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007 roku. Wysokość ta wynikała z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 maja 2007 roku w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2007 roku (Dz. Urz. GUS z dnia 25 maja 2007 roku). Komunikat wskazywał cenę powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w wysokości 2.683 zł. Tym niemniej w momencie orzekania przez organ II instancji ogłoszony został komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 sierpnia 2007 roku w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2007 roku (Dz. Urz. GUS z dnia 23 sierpnia 2007 roku). Z treści tego dokumentu wynika, że cena powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w II kwartale 2007 roku wyniosła 2.650 zł. Zdaniem składu orzekającego, organ II instancji rozpoznając zażalenie skarżącego, powinien uwzględnić komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 sierpnia 2007 roku, w szczególności, że cena wynikająca z tego komunikatu była korzystniejsza dla skarżącego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż decyzja, od której strona nie wniosła odwołania, po upływie terminu do jego wniesienia, staje się ostateczna. Decyzja taka stanowi podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy nakłada na stronę obowiązek administracyjny. Tym samym, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, co do zasady, samoistnie nie zawiesza wykonalności takiej decyzji. Analogicznie – inny wniosek mający na celu wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego (np. wniosek o wznowienie postępowania), również nie wpływa na wykonalność ostatecznej decyzji. Nadto, okoliczność, że na sąsiednich nieruchomościach zlokalizowane są inne obiekty zrealizowane bez pozwolenia na budowę, nie stanowi okoliczności egzoneracyjnej dla działań skarżącego. Informacja taka, dla organów nadzoru budowlanego, może stanowić tylko podstawę do podjęcia odpowiednich działań sprawdzających. Konkludując, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). K.O.