II SA/Łd 927/05

Dnia 22 marca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 157§ 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] znak [...] Nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonych w P. przy ul. A. 2-8, B. 49. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzją, objętą żądaniem stwierdzenia nieważności, zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, położonych w P., oznaczonych jako działki o numerach [...] i [...], przedłożony przez inwestora – [...] Parafię [...] w P.. Orzeczenie powyższe, wydane została "na podstawie ustawy z dnia 29.kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14 z 1989r., poz.74 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 14 z 1989r., poz. 77)". W dniu [...] z wnioskiem "o wznowienie postępowania adm. i unieważnienie dec.[...]" wystąpiła E. S. – spadkobierczyni jednej z byłych współwłaścicielek nieruchomości. W toku postępowania, wzywana do sprecyzowania wniosku, oświadczyła, iż żądanie jej stanowi "prośbę o pomoc w unieważnieniu tej decyzji", powołując się na przepis art. 156 §1 pkt 7 k.p.a.. Wskazała, iż jej matce – Z. N. nie została doręczona decyzja podziałowa, bowiem za stronę postępowania podziałowego uznana została wyłącznie inna ze współwłaścicielek – E. K.. Pozostałe strony postępowania: P. K., A. W., J. A. i [...] Parafia [...] w P. sprzeciwiły się stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej, oświadczając, iż spadkobiercy po J. S., w tym Z. N., dobrowolnie dokonali podziału nieruchomości, a następnie sprzedali część gruntu Parafii. Dodatkowo Parafia wskazała, iż w 1992r. spadkobiercy J. S. założyli sprawę o dział spadku, prawnie regulując swoje udziały we współwłasności. Rozpatrując sprawę, Kolegium podniosło, iż w kolejnych pismach E. S. wskazywała różne, wzajemnie wykluczające się, tryby weryfikacji ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (wznowienie postępowania, wygaśnięcie decyzji, stwierdzenie nieważności). Ponieważ zaś w wymienionych sprawach, Kolegium właściwe było wyłącznie w zakresie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem postępowania uczyniło tylko to żądanie wnioskodawczyni. W tym zakresie natomiast, przyczyny wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, określone są w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z cytowanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości, E. S. wskazała art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.. Przepis ten może jednak być zastosowany jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia nieważności, wydana została na podstawie art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten, podobnie jak żaden inny przepis ustawy nie zawierał sankcji nieważności z mocy prawa decyzji podziałowej Nie można więc, w ocenie Kolegium, wyeliminować przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 157 §pkt 7 k.p.a. Tym niemniej ocenić należało, czy podnoszone przez wnioskodawczynię zarzuty stanową przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział, na podstawie art. 157 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...](Dz. Urz. Woj. Piotr. Nr [...], poz. [...]), teren objęty podziałem położony był w jednostce urbanistycznej [...] - teren budownictwa jednorodzinnego z dopuszczeniem realizacji nieuciążliwych indywidualnych zakładów pracy. Decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] znak: [...] ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie kościoła, budynku katechetycznego i plebanii na terenie położonym w P., przy zbiegu ulic B. i A.. Zaskarżoną decyzją zatwierdzono natomiast podział nieruchomości, którego celem było wydzielenie gruntu pod powyższą inwestycję. Nie można więc, w ocenie Kolegium, zarzucić, iż budowa kościoła na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, nastąpiła niezgodnie z planem. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16. czerwca 1994 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 1116/93 (ONSA 1995/2/84) "w pojęciu infrastruktury społecznej osiedla mieszkaniowego mieszczą się obiekty sakralne, służące zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców osiedla." W badanej sprawie, podział nieruchomości został zatwierdzony na wniosek [...] Parafii [...] w P., podpisany także przez E. K., jedną ze współwłaścicielek nieruchomości. Zgodnie z § 13 ust. l powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.wrzesnia 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości, terenowy organ administracji państwowej na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy lub użytkownika gruntu państwowego albo inwestora postanawiał o możliwości i sposobie podziału nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę ten przepis, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości mogło być wszczęte na wniosek samej Parafii, jako inwestora budowy kościoła. Występując o stwierdzenie nieważności decyzji, E. S. zarzuciła między innymi, iż za stronę postępowania została uznana tylko E. K., a decyzji zatwierdzającej podział nie doręczono Z.N. przez co została pozbawiona możliwości odwołania się od niej. Pozbawienie strony udziału w sprawie stanowi przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania ponieważ tryby te nie są dla siebie wzajemnie konkurencyjne. Którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania nie może zarazem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Inna jest również właściwość organów w sprawie o wznowienie postępowanie i o stwierdzenie nieważności decyzji. Konkludując, w ocenie Kolegium, brak jest przyczyny dla stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, E. S. powtórnie wskazała na brak powiadomienia jej matki – Z.N. o toczącym się postępowaniu podziałowym. Podniosła, iż dział spadku po J. S., dokonany postanowieniem Sadu z dnia [...]., dotyczył "zupełnie innych działek aniżeli działka będąca przedmiotem zbycia dla Parafii". Wskazała również na zasiedzenie części spornej nieruchomości przez jej matkę zatem "błędny był stan prawny dz. [...] na dzień sprzedaży ziemi dla Parafii za aktem not. [...]". W ocenie odwołującej, nieruchomość winna była zostać wywłaszczona zanim wydano decyzję podziałową. Podniosła nadto naruszenie art. 129 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe określenie daty "uprawomocnienia się" decyzji podziałowej, wskazując iż kwestionowana decyzja wydana została w dniu [...], "a ktoś chciał usatysfakcjonować księdza i stwierdził jej uprawomocnienie się w dniu [...] (...)". W konkluzji wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wobec naruszenia art. 129 § 21 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], podnosząc w uzasadnieniu, iż podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przeważającej części pokrywają się z zarzutami, będącymi przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia [...] Szczegółową ich analizę, organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał za trafną i należyta. W szczególności za całkowicie wyjaśniony uznano zarzut wystąpienia w sprawie przesłanki, zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako podstawy wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzależnienie przez E. S. ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania od stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za nieracjonalne "w świetle obowiązujących rozwiązań procedury administracyjnej". Za nietrafny uznano również zarzut że przy podziale nieruchomości nastąpiło rażące naruszenie prawa z uwagi na to, że podział nie został poprzedzony decyzją wywłaszczeniową. Stosownie bowiem do przepisu art. 53 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości następuje zatem dopiero wówczas, gdy nie udało się doprowadzić do czynności o charakterze cywilnoprawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 129 § 2 k.p.a., Kolegium podniosło, iż zapis o "prawomocności decyzji, nie jest ścisły". W danym wypadku chodziło bowiem o stwierdzenie wykonalności decyzji, która możliwa jest przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja, w ocenie organu, miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ w aktach sprawy znalazły się oświadczenia stron o rezygnacji z wnoszenia odwołań. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, E. S. podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie chce dopatrzeć się "ewidentnego naruszenia prawa, które wystąpiło podczas wydawania decyzji podziałowej". Naruszenia te, zdaniem skarżącej, to domniemanie pełnomocnictwa dla E. K. od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, błędne przyjęcie, że wpis do rejestru gruntów odpowiada rzeczywistemu stanowi władania działką nr [...] oraz błędne stanowisko co do "prawomocności" decyzji podziałowej. Wskazała, iż nie jest dlań zrozumiałe, dlaczego SKO przyjmuje, że "sprawa dotyczy całości terenu, podczas gdy sprawa dotyczy wyłącznie projektowanej dz.[...] i powierzchni sadu oraz unieważnienia II etapu budowy Kościoła z likwidacją (..) domu przy ul. B. 49." W ocenie E. S., działanie takie ma charakter stronniczy i oznacza ochronę interesów Parafii. Podniosła, iż nie wyraża zgody na realizację drugiego etapu budowy Kościoła (budowę parkingu), na należącej doń działce [...] i likwidację jej rodzinnego domu. Powoływanie się na orzeczenia zapadłe w postępowaniach cywilnych uznała zaś za bezprawne, ponieważ albo nie dotyczyły one przedmiotowej sprawy (jak podział spadku, dokonany postanowieniem z dnia [...].) albo jeszcze nie zapadły wyroki ostateczne (jak w sprawie o odszkodowanie, wytoczonej przezeń Parafii). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania [...] Parafia [...] w P. wniosła o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] wskazała, iż wszyscy spadkobiercy po J. S. byli poinformowani o zasadach transakcji z Parafią, sfinalizowanej w dniu [...]. Jeszcze przed jej zawarciem posługiwali się zaś mapami, sporządzonymi z uwzględnieniem dokonanego podziału nieruchomości co dowodzi, zdaniem uczestniczki, iż znali i aprobowali dokonany podział. Odnosząc się do powyższego zarzutu skarżąca powtórnie wskazała, iż proboszcz [...] Parafii [...] w P. nie dostarczył, pomimo zobowiązania, kwestionowanej decyzji matce skarżącej – Z.N.. Tym samym doszło do naruszenia prawa, które obecnie może wiązać się dlań z utratą rodzinnego domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczenia, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy prawa materialnego lub też normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podnieść należy bowiem, iż organ trafnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, położnej w P., przy ul. B. i A., ponieważ nie zachodziła żadna z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności zaś, wskazywana przez skarżącą przesłanka niedoręczenia kwestionowanej decyzji Z.N. – matce skarżącej, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Przesłanka ta stanowi bowiem podstawę do uruchomienia innego trybu o charakterze nadzwyczajnym (wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś, jak trafnie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tryby te nie są dla siebie konkurencyjne. Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się bowiem nie tylko postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale również postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Skarżąca żądała (konsekwentnie) stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, powołując się jednocześnie na przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Zasadnicza kwestia, sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie organ związany pozostaje treścią żądania strony oraz czy żądanie to determinuje również wdrożenie określonego trybu postępowania, nawet jeżeli wynika on z błędnego przekonania strony. W tej materii zgodzić się wiec należy ze stanowiskiem organu, że treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania, a organ nie jest władny do zmiany jego kwalifikacji prawnej. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca w sposób wyraźny wyartykułowała swoje żądanie ("unieważnienia" decyzji podziałowej), podtrzymując je konsekwentnie w toku postępowania. Prawidłowo zatem żądanie to w takiej postaci stało się przedmiotem badania przez organy. Faktem jest, iż postępowanie podziałowe zostało wszczęte na wniosek [...] Parafii [...] w P. i toczyło się jedynie z udziałem 3 stron postępowania (prócz wnioskodawczyni – E. K. i J. A.). Pominięcie innych stron postępowania nie stanowi jednak uzasadnienia dla żadnej z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Również fakt, iż postępowanie wspomniane, przeprowadzone zostało na wniosek podmiotu nie będącego właścicielem gruntu, objętego podziałem, nie dowodzi naruszenia prawa, skoro przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. Nr 14, poz. 77), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, zezwalał na uruchamianie tegoż postępowania również na wniosek inwestora, zaś poza sporem jest, iż [...] Parafia [...] w P. legitymowała się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...] Klauzula o "uprawomocnieniu się decyzji dnia [...]", jakkolwiek błędna, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem orzeczenia, objętego żądaniem stwierdzenia nieważności, bowiem nie stanowi jego elementu (ani rozstrzygnięcia ani uzasadnienia). Zasadnicze znaczenie w badanej sprawie ma natomiast fakt, że organ, któremu przedłożono projekt podziału nieruchomości, sporządzony przez uprawnionego geodetę, ocenia jedynie zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odmowa zatwierdzenia projektu możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy pozostaje on sprzeczny z tymże planem. Podział nieruchomości zależny jest jedynie od zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7.sierpnia 1996r., sygn.akt III ARN 28/96 /OSNAP 1997/5/65/). W przedmiotowej sprawie poza sporem było natomiast, iż zatwierdzony projekt podziału nieruchomości był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza załączony do akt sprawy odpis części graficznej i opisowej planu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi podnieść należy, iż poza kognicją Sądu w rozpoznawanej sprawie, leżało badanie zaszłości historycznych, istniejącego pomiędzy stronami sporu. Takiej kontroli nie podlegał również dokonany czy też planowany proces inwestycyjny, związany z budową kościoła parafialnego u zbiegu ulic A. i B. w P.. Przedmiotem rozpoznania była bowiem wyłącznie sprawa, dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Wszelkie zarzuty, dotyczące sprzedaży części nieruchomości, "unieważnienia II etapu budowy Kościoła" oraz niewszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pominięto zatem, jako wykraczające poza zakres rozpoznawanej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.