II SA/Łd 927/10

Dnia 3 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 roku sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i B. T. pozwolenia na rozbudowę budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat samochodowy ze sklepem motoryzacyjnym na działce nr [...] przy ul. A w Ł. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Inwestorzy G. i B. T. uzyskali decyzją z dnia [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat obsługi samochodów i sklep motoryzacyjny, budowie budynku administracyjno- biurowego, budowie myjni samochodowej na działce nr [...] obręb [...] w Ł. przy ul. A 16. W dniu [...], decyzją Starosty [...] nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat samochodowy ze sklepem motoryzacyjnym. Starosta ustalił, że inwestorzy przedstawili niezbędną dokumentację, w tym projektu budowlany, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...], postanowienie Starosty [...] nr [...] o zgodzie na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych i usytuowanie obiektu w odległości 20-300 cm od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z uwagi na nieuiszczenie przez inwestorów opłaty skarbowej, jak i oświadczenie o cofnięciu wniosku na podstawie którego prowadzono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]. Inwestorzy 1 lutego 2008 roku złożyli kolejny wniosek o pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku magazynowego wraz z adaptacją na warsztat samochodowy ze sklepem motoryzacyjnym. Uzyskali pozytywną decyzję przytoczoną na wstępie uzasadnienia. A. J. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na inwestycję bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, której jej nie doręczono. Zakwestionowała również uzgodnienie odstępstwa od warunków technicznych, dokonanego postanowieniem z dnia 21 marca2006r., dopuszczające usytuowanie projektowanej rozbudowy istniejącego budynku w granicy z jej nieruchomością. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J., decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] jest ostateczna od dnia 2 marca 2006r., jedną ze stron postępowania był W. J., figurujący w ewidencji gruntów jako właściciel działki nr [...] w Ł. Korespondencję skierowaną do niego odbierała A. J. Z kolei postanowienie nr [...] Starosty [...] zezwalało na usytuowanie budynku magazynowego z adaptacją na warsztat samochodowy ze sklepem motoryzacyjnym w odległości 20-300 m od granicy z działką nr [...] i 55-85 cm od granicy z działką nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, inwestorzy planują rozbudowę budynku, którego długość wzdłuż granicy z nieruchomością skarżącej wynosi 22,30m i nie ulegnie zmianie, rozbudowa nastąpi w kierunku środka działki. Ponadto decyzją z dnia [...] ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Również ta decyzja została skierowana do W. J, a odebrała ją A. J. Zatem zarzuty, że decyzja ta była skarżącej nieznana nie są trafne. Wojewoda stwierdził, że inwestycja została zaprojektowana z poszanowaniem praw osób trzecich, nie ogranicza korzystania z działki sąsiedniej, nie spowoduje zacienienia działki skarżącej, nie wpłynie na dopływ światła do budynku mieszkalnego na jej nieruchomości, który usytuowany jest w odległości 22,50 m od rozbudowywanego. Organ stwierdził też, że projektowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z nieruchomościami sąsiednimi, wymaganego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pogorszenia standardu jakości powietrza, pogorszenia dostępności komunikacyjnej do sąsiednich nieruchomości oraz innych uciążliwości. Powyższe pozwoliło organowi odwoławczemu na wniosek, ze projektowana inwestycja nie narusza norm Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję A. J. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 9, 65 §1. 107, 109 k.p.a., art. 32 ust.4 pkt 1 prawa budowlanego, innych przepisów prawa budowlanego w przedmiocie zacienienia działki. Ponownie skarżąca podniosła, że decyzję o pozwoleniu wydano na podstawie nieprawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie doręczono jej skutecznie skarżącej. Skarżąca została uznana za stronę postępowania dopiero we wrześniu 2006r. A. J. wyjaśniła, że W. J, który był uważany za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zmarł w połowie lat siedemdziesiątych. Skarżąca dopiero w 2007 roku wystąpiła o zasiedzenie nieruchomości, której właścicielem był W.J., zatem pomimo faktycznej wiedzy o toczącym się postępowaniu nie mogła w nim uczestniczyć jako strona. Zarzuciła również, że Wojewoda nie rozpoznał jej odwołania od postanowienia nr [...] zezwalającego na odstępstwa od przepisów budowlanych w zakresie odległości budynku od granicy nieruchomości. Powtórzyła wcześniejsze zarzuty co do zacienienia jej działki, co uniemożliwi ewentualną przyszła rozbudowę jej nieruchomości. W decyzji o pozwoleniu upatrywała naruszenia art. 5 ust.1 pkt 6 Prawa Budowlanego, jako że sporna inwestycja ograniczy przez zacienienie możliwość upraw. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że inwestor, wnosząc legitymował się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w dacie wystąpienia o zatwierdzenie projektu i pozwolenie na inwestycję, decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji, zgodą na odstępstwa od przepisów prawa budowlanego w zakresie odległości budowli od granicy nieruchomości. Podkreślił, że skarżąca, posiadając wiedzę o faktycznym przebiegu postępowania administracyjnego, kwitując odbiór wezwań za właściciela (W. J.), nie poinformowała organu o stanie prawnym nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu co do zgody na odstępstwo od przepisów prawa budowlanego organ wskazał, ze długość budynku inwestora wzdłuż granicy z nieruchomością skarżącej wynosi 2,30 m i nie ulega zmianie, zadaszenie jest jednospadowe ze spadkiem w kierunku nieruchomości inwestora, nie ma więc zagrożenia odprowadzania wód opadowych na stronę działki skarżącej. Rozbudowa prowadzona jest w kierunku działki inwestora. Organ przytoczył ponownie warunki środowiskowe za decyzją Starosty [...] z dnia [...]. Wojewoda podkreślił, że rozbudowa nie spowoduje zacienienia budynków na działce skarżącej, które stoją w odległości 22,50 m od zabudowań inwestora, hałas związany z działalnością usługowa nie przekroczy dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy z działką skarżącej. W toku postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz decyzji z dnia [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku magazynowego wraz z adaptacją na stację obsługi środków transportu oraz budowę myjni samochodowej na działce nr [...] (kopie decyzji SKO w S. z dnia [...] – k.167-177 oraz decyzji z dnia [...] – k.193-201 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy). Mając na względzie tak zakreślona kognicję sądu stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przede wszystkim brak podstaw do kwestionowania tezy, że decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji była ostateczna w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę. Nie można podważać jej ostateczności tylko na tej podstawie, że skarżąca nie brała w niej udziału. Poza sporem jest., że swoje prawa do nieruchomości skarżąca wykazała dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...], stwierdzającego nabycie przez nią nieruchomości o powierzchni 0,0750 ha oznaczonej nr [...] w drodze zasiedzenia z dniem 24 lipca 205r. (niesporne). Nie budzi wątpliwości również, że to A. J. odbierała wezwania i rozstrzygnięcia kierowane do zmarłego właściciela, utwierdzając organ w przekonaniu, że uprawniony bierze udział w postępowaniu. Uchybieniem z jej strony było niepowiadomienie organu, że adresat przesyłek nie żyje od tak dawna oraz zatajenie, że nie jest ona osobą uprawnioną do odbioru wezwań. W konsekwencji ustalenie, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stała się ostateczna z upływem terminu do zaskarżenia uczestnikowi, który otrzymał ją najpóźniej, pozbawiona jest błędu. Nie jest też trafny zarzut dotyczący zacienienia działki skarżącej. Jak bowiem trafnie zauważył organ, żadne przepisy prawa budowlanego nie uzależniają pozwolenia na budowę od wpływu planowanego przedsięwzięcia na naświetlenie nieruchomości sąsiedniej. Niemniej postępowanie dotknięte te jest uchybieniami, skutkującymi koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Inwestorzy dołączyli do wniosku o pozwolenie na budowę postanowienie Starosty [...] nr [...] w sprawie zgody na odstępstwo, wydane w innym postępowaniu. Decyzja wydana w tamtym postępowaniu została ostatecznie wygaszona. Należy podkreślić, że zgoda na odstępstwo wydawana jest w konkretnym postępowaniu, na potrzeby konkretnego wniosku. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu, zakończonym wygaszoną później decyzją. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego w rozpatrywanej sprawie pozbawiło skarżącą możliwości podnoszenia argumentów przed wydaniem zgody na odstępstwo oraz możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2)..Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5.). W prowadzonym postępowaniu niewątpliwie doszło do naruszenia przytoczonej regulacji poprzez jej niezastosowanie, co doprowadziło do naruszenie zasad określonych w art. 10 §1 k.p.a. przez niepowiadomienie skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach procesowych, art. 7, 77 k.p.a., gdyż skarżąca został pozbawiona prawa zgłoszenia zarzutów i podnoszenia argumentów przed organem właściwym dla wydania zgody na odstępstwo od przepisów prawa budowlanego, art. 8 i 9 k.p.a., gdyż takie działanie prowadzących postępowanie podważa zaufanie do organów Państwa. Wprawdzie organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę odniósł się do zarzutów dotyczących posadowienia inwestycji w granicy, niemniej nie może on zastępować organu, który wydaje zgodę na odstępstwo w rozważeniu argumentów strony. Z tych te ż względów, nie można skarżącej zarzucić, że podnosiła niektóre z argumentów dotyczących zasadności odstępstwa od przepisów prawa budowlanego, jak chociażby znaczącej dysproporcji w wielkości obydwu nieruchomości dopiero na etapie postępowania sądowego, co być może ma znaczenie dla oceny zasadności zgody na dalsze odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących sytuowania budynków w granicy. Ponadto, pomimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z niego np., na jakiej podstawie organy stwierdziły, że hałas wynikający z planowanej działalności usługowej nie przekroczy dopuszczalnych norm i ograniczy się do działki inwestora. Nie ma też żadnych ustaleń co do ewentualnego zacienienia budynku skarżącej przez projektowaną rozbudowę, wnioski organu w tym zakresie nie są wszak tożsame z ustaleniami faktycznymi. Powyższe braki w postępowaniu wyjaśniającym, które stanowiłyby podstawę do wyprowadzonych wniosków, niepowołanie dowodów, na podstawie których organ zawarł w uzasadnieniu konkretne wnioski czyni te stwierdzenia gołosłownymi. Stanowi to naruszenie reguł zawartych w art. 107 §3 k.p.a., określających podstawowe elementy uzasadnienia, takie stwierdzenie przy tym uniemożliwia jakąkolwiek jego weryfikację. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyeliminować omówione wyżej uchybienia w przebiegu postępowania wyjaśniającego, zapewniając stronom udział w każdym stadium postępowania. Ciężar tych uchybień procesowych jest tak duży, że skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art., 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty postępowania, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w wysokości 240 zł wraz z podatkiem VAT. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).