II SA/Łd 927/11

Dnia 19 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku sprawy ze skargi B. D. i R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. W dniu 25 maja 2011 r. B. i R. D. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. A w Ł. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego na ww. nieruchomości. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że budowa była prowadzona, pomimo wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. i R. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Ł. – P. z dnia [...] udzielono H. i M. A. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. B w Ł. (działka nr [...]). Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wyraził zgodę na przeniesienie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę na B. i R. D. W dniu 26 listopada 1993 r. Urząd Miasta Ł. zarejestrował dziennik budowy nr 118/93. Z wpisów w tym dzienniku wynika, że z dniem 25 listopada 1993 r. S.K. objął obowiązki kierownika budowy. Organ II instancji wskazał następnie, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa: 1/ nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, 2/ została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Pouczenie o możliwości utraty ważności pozwolenia na budowę zawarto w decyzji z dnia [...]. Ustawodawca przesądził przy tym, że pozwolenie na budowę traci ważność z mocy prawa. Tym samym decyzja właściwego organu stwierdzająca utratę ważności pozwolenia na budowę będzie miała jedynie charakter deklaratywny, nie zaś konstytutywny. Utrata ważności decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z dniem upływu dwóch lat od daty wydania decyzji lub od daty przerwania budowy, nie zaś od dnia wydania decyzji stwierdzającej taką okoliczność. Organ odwoławczy podniósł także, że inwestorzy nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o rozpoczęciu budowy przed upływem dwóch lat od dnia wydania decyzji. Wpisy w dzienniku budowy świadczą o tym, że budowa była rozpoczęta dopiero w 1993 r. Stosownie do art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może zgłosić w drodze decyzji sprzeciw co do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Procedura milczącej zgody organu nadzoru budowanego na przystąpienie do użytkowania w trybie art. 54 może mieć miejsce tylko w sytuacji stanu prawnego i faktycznego nie budzącego wątpliwości. Natomiast w każdym przypadku, kiedy organ nadzoru budowlanego poweźmie wątpliwości co do prawidłowości robót budowlanych lub ich zgodności z prawem, winien zgłosić sprzeciw co do zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania. Skoro okoliczności sprawy świadczą o kontynuowaniu robót w warunkach, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę straciła ważność, to uzasadnione było zgłoszenie sprzeciwu celem przeprowadzenia tzw. postępowania naprawczego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli B. i R. D. Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, skarżący zarzucili jej naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, że przeniesienie decyzją z dnia [...] na R. i B. D. prawa z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] było niezgodne z prawem, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organy administracji, stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne m.in. do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, 2/ art. 8 k.p.a., wyrażające się w uznaniu przez organ II instancji za niezgodną z prawem decyzji z dnia [...], podczas gdy to właśnie sam organ II instancji od 23 lat nie kwestionował jej ważności, dopuszczając do jego funkcjonowania w obrocie prawnym, co doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji całkowitej utraty zaufania skarżących do władzy publicznej, 3/ art. 9 k.p.a., wyrażające się w utrzymywaniu przez organy administracji publicznej przez 23 lata sytuacji, w której strony nigdy nie były poinformowane o okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych w zarzutach 1/ i 2/, które w chwili obecnej mają elementarny i znaczący wpływ na ich prawa będące przedmiotem niniejszego postępowania, 4/ przepisów prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w braku podjęcia przez organ administracyjny z urzędu i na swój koszt postępowania naprawczego, podczas gdy zaistniała w przedmiotowej sprawie sytuacja nie wynika z przyczyn leżących po stronie inwestorów, lecz organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że obiekt wznoszony przez inwestorów wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Nie był to przy tym obiekt, w stosunku do którego wymagane było uzyskanie na podstawie art. 55 ustawy – Prawo budowlane odrębnego pozwolenia na użytkowanie. Tak więc przed przystąpieniem do użytkowania inwestorzy powinni złożyć (i złożyli) zawiadomienie o zakończeniu budowy. Dopiero wówczas mogli przystąpić do użytkowania obiektu, o ile organ w terminie 21 dni nie zgłosił sprzeciwu. Ustanawiając termin do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca dał organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009. str. 566). Należy wskazać przy tym, że w art. 54 ustawy – Prawo budowlane nie są wskazane jakiekolwiek przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Nie oznacza to oczywiście, że uprawniony organ został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Jeżeli jednak przyjąć, że wykładnia prawa materialnego ma umożliwić racjonalne stosowanie tego prawa, a więc dając pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej i systemowej, należałoby poszukiwać przesłanek do wniesienia sprzeciwu w innych uregulowaniach zawartych w ustawie – Prawo budowlane, skoro nie wymienia ich w art. 54 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2043/06). W tej sytuacji uznać należy, że działające w sprawie organy zasadnie wskazały na okoliczność rozpoczęcia przez inwestorów robót budowlanych w 6 lat po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja z dnia [...] o pozwoleniu na budowę wydana została pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 tej ustawy pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat od daty wydania pozwolenia lub w terminie ustalonym w pozwoleniu. W decyzji z dnia [...] nie ustalono innego terminu utraty ważności pozwolenia na budowę, więc przyjąć należy (w sytuacji niepodjęcia robót w terminie dwóch lat od daty wydania decyzji – a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), że decyzja utraciła ważność w dniu [...]. Mimo to skarżący w 1993 r. rozpoczęli roboty budowlane. Inwestorzy dysponowali wprawdzie decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] o wyrażeniu zgody na przeniesienie na ich osoby uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...], jednak decyzja ta nie upoważniała ich w żaden sposób do prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia budowlanego, które utraciło już ważność kilka lat wcześniej. Zmiana osoby inwestora jest bowiem wyłącznie zmianą adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może ona prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Tak więc decyzja o przeniesieniu na nowego inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego wpływu na ocenę samej decyzji budowlanej, nie może tez powodować skutku w postaci "reaktywowania" wygaśniętej już decyzji. Budzi wprawdzie zdziwienie fakt, że organ architektoniczno-budowlany wyraził w [...] zgodę na przeniesienie na nowych inwestorów decyzji, która utraciła z mocy prawa ważność ponad 4 lata wcześniej, jednak ocena przyczyn takiego stanu rzeczy leży poza granicami niniejszej sprawy. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego, po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, powziął uzasadnione wątpliwości co do zrealizowania inwestycji w zgodzie z przepisami prawa materialnego, musiał wnieść w terminie 21 dni sprzeciw w formie decyzji. Brak reakcji organu oznaczałby bowiem zgodę na użytkowanie obiektu. W sytuacji zaś, gdy istnieją przesłanki do uznania, że obiekt może nie spełniać wymagań stawianych przez przepisy prawa – wniesienie sprzeciwu umożliwi organowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i ewentualne podjęcie kroków zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf