II SA/Łd 928/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi L. Ś.-J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie wszczęte w organie nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy z przebudowa budynku kancelarii adwokackiej z nadbudową poddasza mieszkalnego na działce nr 209/02 w W. przy ul. A. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż w dniu 14 czerwca 2006 r. na wniosek L.Ś. – J. właścicielki działki nr 209/1, tj. nieruchomości zlokalizowanej w W. przy ul. A 15, wszczęte zostało postępowanie w sprawie rozbudowy z przebudową budynku kancelarii adwokackiej na działce sąsiedniej - nr 209/2, stanowiącej własność J. i E.A. W toku postępowania ustalono, iż roboty budowlane na działce zostały rozpoczęte na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [...] z dnia [...] przez S.W., którą Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzją nr [...] z dnia [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r. w sprawie sygn. akt SA/Łd 1056/04. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...]. Przeprowadzona w dniu 28 czerwca 2006 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. kontrola budowy wykazała prowadzenie jej z zachowaniem wszelkich wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.), tj. art. 41 ust. 4 pkt 4 i art. 42 ust. 1 i 2. Powołując się na uzasadnienie decyzji Wojewody [...] stwierdzono, że rozbudowa z przebudową budynku na działce nr 209/2 może być wykonana bez naruszania konstrukcji budynku na działce nr 209/1. Ściana projektowanego budynku, od strony granicy działki i budynku sąsiedniego będzie ścianą pełną, spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a projektowany obiekt spełnia wymogi § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzone usterki w stanie technicznym budynku na działce nr 209/1 nie zostały spowodowane robotami budowlanymi przy obiekcie budowlanym na działce nr 209/2. Podniesiono, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek L.Ś. – J. był w nieodpowiednim stanie technicznym już przed rozpoczęciem robót na działce nr 209/2 i w tej w sprawie prowadzone jest oddzielne postępowanie administracyjne. Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zważył, iż gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy występuje przesłanka bezprzedmiotowości, dlatego też należało umorzyć postępowanie w sprawie. Od tej decyzji odwołała się L.Ś. – J. zarzucając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 Prawa budowlanego, a także wskazując na sprzeczność rozstrzygnięcia z materiałem dowodowym sprawy. Skarżąca załączyła do odwołania ekspertyzę stanu technicznego budynku, stanowiącego jej własność twierdząc, że przedstawiony w nim stan jest inny, niż stwierdzony podczas kontroli w dniu [...] . Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów stwierdzono, iż są one niezasadne. W opinii organu II instancji ustalenia, dokonane przez organ I instancji w zakresie prawidłowości prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości robót budowlanych nie wykazały, aby ich prowadzenie naruszało przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o pozwoleniu na budowę. Zważono, iż zgodnie z wyrażoną w art. 16 K.p.a. zasadą, decyzje ostateczne korzystają z przymiotu domniemania ich prawidłowości, zatem sam fakt wniesienia przez skarżąca skargi na tę decyzję do WSA w Łodzi nie wstrzymuje jej wykonania. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym stanie faktyczno - prawnym, po dokonanych ustaleniach przez organ I instancji, brak jest podstaw do wdrożenia w przedmiotowej sprawie trybu naprawczego, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego, albowiem nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 tejże ustawy. Organ odwoławczy podzielił także pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., iż uszkodzenia w budynku skarżącej powstały wcześniej, co potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, a wskazujący na brak bieżącej konserwacji budynku. Odnosząc się do złożonej wraz z odwołaniem ekspertyzy technicznej stwierdzono, iż stanowić ona będzie niewątpliwie materiał dowodowy w sprawie stanu technicznego tego obiektu, ponieważ w dniu [...] odbyły się także oględziny budynku na działce nr 209/1, w toku wszczętego w dniu [...] w tej sprawie postępowania administracyjnego. Zauważono również, iż zakres postępowania zakończonego skarżoną decyzją dotyczył prawidłowości prowadzenia robót na działce nr 209/2, zatem nie mógł dotyczyć jednocześnie stanu technicznego budynku sąsiedniego, dla którego właściwym postępowaniem jest tryb art. 66 Prawa budowlanego. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszenie art. 5 punkt 9 prawa budowlanego poprzez nie spełnienie wymagań w zakresie poszanowania interesów strony skarżącej, jako właścicielki sąsiedniego obiektu, a ponadto naruszenie § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji, realizacja inwestycji na sąsiedniej działce Nr 209/2 w . nie spełnia wymagań w zakresie poszanowania interesów skarżącej, jako właścicielki sąsiedniej działki. Utrudnia bowiem w znaczny sposób korzystanie z działki i utrzymania obiektu. Realizacja inwestycji spowodowała skutki przedstawione w ekspertyzie technicznej, w świetle, której trudno uznać, iż inwestycja zrealizowana została zgodnie z przepisami i poszanowaniem interesów strony skarżącej. Strona skarżąca nie podzieliła również stanowiska Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., z którym usterki w budynku skarżącej powstały przed rozpoczęciem robót i są wynikiem braku bieżącej konserwacji budynku, który przecież w 2000 roku był remontowany i modernizowany, co wynika z załączonego do akt sprawy projektu modernizacji. Zdaniem skarżącej organ ten błędnie ocenił, że realizowana inwestycja spełnia wymogi przewidziane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek na sąsiedniej działce przewyższa bowiem budynek skarżącej, a ponadto z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, aby budynek ten mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec faktu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wyjaśniono przepisu prawnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 105 § 1 K.p.a. rysuje się potrzeba analizy jego treści. Stosownie do powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Stanowiąca podstawę takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości nie została wprawdzie zdefiniowana przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż występuje ona, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01 LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego ( podmiotu, przedmiotu, treści tego stosunku ), skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 9 września 2000r., IV SA 12/98, LEX nr 77609). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawiona sytuacja faktyczna zobowiązywała organ administracji do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisem art. 81 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ), do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Na wstępie należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego była legalność, a zatem zgodność z decyzją o pozwoleniu na budowę wykonania obiektu budowlanego na działce sąsiedniej, oznaczonej nr 209/2 oraz prawidłowość prac budowlanych wykonywanych przy tym obiekcie, a nie stanu technicznego obiektu budowlanego ( kancelarii adwokackiej ) znajdującego się na działce stanowiącej własność skarżącej, oznaczonej nr 209/1. Organ Nadzoru budowlanego wszczął bowiem odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego tego obiektu i w tym postępowaniu winien ustalić ewentualne przyczyny występujących lokalnie zarysowań , czy też pęknięć, na które powołała się skarżąca. Organ prawidłowo ocenił, iż załączona do odwołania ekspertyza budowlana sporządzona przez inż. G.F. jest ekspertyzą techniczną budynku kancelarii adwokackiej na działce nr 209/1, nie zaś ekspertyzą stanu technicznego budynku inwestora, zawierającą ocenę prawidłowości wykonania robót budowlanych na działce nr 209/1, a zatem stanowić będzie materiał dowodowy w postępowaniu dotyczącym tego obiektu i prowadzonym w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Z zebranego przez organ nadzoru budowlanego materiału dowodowego, w tym protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] wynika, że roboty budowlane na działce nr 209/2 prowadzone były zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. W toku kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego, o których stanowi art. 36 a ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a zatem charakterystycznych parametrów obiektu : kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. W protokole tym wskazano nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego polegające m. innymi na wymurowaniu nowych ścian zewnętrznych, co wynikało z faktu ich bardzo złego stanu technicznego w postaci zarysowań i pęknięć w narożnikach budynku oraz przy filarach międzyokiennych. Ściany te zostały wyburzone do poziomu terenu, wykonano wzmocnienie fundamentu w postaci żelbetowego cokołu do poziomu 0,00, a następnie ściany odmurowano z pustaków szczelinowych. Zmiana ta znalazła odzwierciedlenie w zapisie kierownika budowy w prowadzonym dzienniku budowy z dnia [...] , z którego wynika wprost, że zły stan techniczny budynku skarżącej zauważony został już w trakcie prac prowadzonych przy rozbudowie budynku inwestora. Fakt ten potwierdza również dokumentacja fotograficzna obiektu załączona do akt postępowania administracyjnego. Pozostałe, nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego polegające na zmianie gabarytów okna oraz zamurowaniu okna od strony działki sąsiedniej ( skarżącej ) zostały uzgodnione z projektantem i ujęte w dzienniku budowy w postaci zapisu z dnia [...]. W toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie znalazł również potwierdzenia zarzut postawienia ściany od strony granicy nieruchomości skarżącej przewyższającej połać dachy budynku stanowiącego jej własność w sposób niezgodny z przepisami Prawa budowlanego oraz pozwolenia na budowę. Z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, iż ściana ta ujęta została w projekcie, wyprowadzona została ponad połać dachu i spełnia wymagania, o jakich stanowi § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby tę ścianę wykonano niezgodnie z projektem, czy też przepisami Prawa budowlanego. Nie stwierdzono również zaistnienia przesłanek, o których stanowi art.. 50 Prawa budowlanego, w tym, aby prowadzona inwestycja stanowiła zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Faktem jest, iż decyzja organu administracji architektoniczno – budowlanej z dnia [...] udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca ją w mocy, wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2005 r. (sygn. akt IISA/ Łd 1056/04 ) wyeliminowane zostały z obrotu prawnego. Nie oznacza to jednak, że inwestorzy prowadzili budowę bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Legitymowali się bowiem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę zarówno przed wydaniem wyroku przez WSA w sprawie sygn. akt IISA/ Łd 1056/04, jak i po jego wydaniu. Uzyskali bowiem nową decyzję wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] , którą utrzymana została w mocy decyzją z dnia [...]. Z zapisów w dzienniku budowy wynika natomiast, że w okresie od [...] do [...] , a zatem blisko przez blisko rok, do czasu uzyskania nowej decyzji inwestor nie prowadził robót budowlanych. Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] uchylone zostały kolejnym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt IISA/Łd 458/06, który w jego uzasadnieniu wskazał na szereg nieprawidłowości o charakterze proceduralnym, którym dotknięte było postępowanie prowadzone przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, w tym naruszenie art. 10 oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Należy stwierdzić, że w tym postępowaniu ( o pozwolenie na budowę) organ winien rozważyć poszanowanie interesu skarżącej jako osoby trzeciej w ramach badania przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę, o którym stanowi art. 5 ustawy – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ) oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym stanie rzeczy należało podzielić stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zakres postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotyczył prawidłowości robót budowlanych na działce inwestorów o nr 209/2, a nie stanu technicznego budynku usytuowanego na działce skarżącej, oznaczonej nr 209/1 i wobec stwierdzenia braku nieprawidłowości w zakresie robót prowadzonych na działce inwestora, postępowanie to podlegało w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) skargę jako bezzasadną oddalił.