II SA/Łd 928/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i § 2, art. 158 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." - uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...], nr [...] i stwierdziło, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...], nr [...], znak: [...], zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie 12 m. B., oznaczonej numerami działek: 340 o pow. 0,3561 ha i 528 o pow. 0,4165 ha, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...], zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli S.M. i U.Z., zarzucając, iż Kolegium Odwoławcze nie poddało żadnej analizie prawnej procedury samego dokonania podziału, który został zatwierdzony decyzją Prezydenta B.. W szczególności organ nie odniósł się do zgodności zatwierdzonego podziału z projektem tego podziału, który też podlegał zatwierdzeniu stosownym aktem administracyjnym. Organ nie zauważył, iż podziałem został objęty teren, na który był wydany plan realizacyjny budowy pawilonów handlowych wraz z komunikacją, mającą te pawilony obsługiwać. Plan realizacyjny został zatwierdzony stosownym aktem administracyjnym i był podstawą nie tylko dla wydanych na jego podstawie pozwoleń na budowę pawilonów, ale też powinien być uwzględniony w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Odwołujący podnieśli, iż okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana w czasie, kiedy budowa pawilonów handlowych była w toku i podział powinien odzwierciedlać (pokrywać się) z granicami budowli realizowanych przez różnych właścicieli, w tym także powinien odnosić się do przewidzianego na potrzeby komunikacyjne terenu. Odwołujący wskazali, iż warunek ten nie został spełniony np. dla wydzielonej podziałem działki nr 340/12, gdzie budynki pawilonów znalazły się w terenie przewidzianym pod komunikację. Zdaniem odwołujących, takiego "zjawiska" nie odzwierciedla mapa, stanowiąca załącznik do decyzji, zatwierdzającej podział. Podniesiono, iż nie ma żadnego prawa, które upoważniałoby organ do zatwierdzenia podziału, w którym działka budowlana pod pawilonem handlowym została wyodrębniona w sposób nie pokrywający się z budynkiem, a budynek częściowo pozostawiony był w terenie wydzielonym dla komunikacji, tym bardziej, że zatwierdzony podział miał służyć dla celu przenoszenia własności działek wraz z pawilonami na ich inwestorów. Według odwołujących, za niedorzeczne należy też uznać ustalenia organu, że Prezydent B. był organem właściwym do realizacji swojego wniosku o podział gruntu, będącego w jego posiadaniu, tym samym był organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej podział. Gmina nie była, jak to twierdzi organ, właścicielem gruntu (właścicielem był Skarb Państwa), to jednak władała tym gruntem, była wnioskodawcą podziału, zatem nie była organem uprawnionym do rozpoznania swojego wniosku dla tego terenu. Przed wydaniem decyzji nie zweryfikowano wniosku pod względem stanowiska właściciela gruntu, którym pozostawał Skarb Państwa. W ocenie odwołujących, okoliczności pominięte przez organ w rozpoznawaniu sprawy uzasadniają wniosek o ponowne jej rozpoznanie i uwzględnienie ich zarzutów w wydanej ponownie, na podstawie prawa, decyzji. Dalej Kolegium wyjaśniło, że decyzją własną z dnia [...]., nr [...],[...], po rozpatrzeniu ww. wniosków S.M. i U.Z., organ uchylił w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...], i stwierdził, że decyzja z dnia [...], nr [...], zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] Kolegium wskazało m. in., iż stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w 1990r., podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Przepisy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1, 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 ze zm.) dawały podstawy do przeniesienia kompetencji między organami, w drodze porozumienia. Decyzja Nr [...] z dnia [...]., znak: [...], zatwierdzająca podział nieruchomości, położonej w obrębie [...] B. (działki nr 340 i nr 528) została wydana przez Prezydenta Miasta B. W aktach sprawy przekazanych Kolegium Odwoławczemu znajdowało się porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, zawarte w dniu [...] pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B., na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej za zgodą Wojewody [...]. Stosownie do § 1 porozumienia, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. powierzył Prezydentowi Miasta B. prowadzenie spraw należących do jego właściwości, zwanych dalej "zadaniami zleconymi", w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, określonych w załączniku do porozumienia, stanowiącym jego integralną część. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (na podstawie którego zawarte zostało w dniu [...] ww. porozumienie), wprowadzał wymóg ogłoszenia porozumienia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W przekazanym Kolegium piśmie z dnia 7 listopada 2014r. Prezydent Miasta B. wskazał, iż nie zostały odnalezione dokumenty, które dotyczyłyby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym porozumienia z dnia [...] w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej Prezydentowi Miasta B. Wobec tego Kolegium stwierdziło, iż porozumienie z dnia [...], które miało stanowić podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta B. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, nie weszło w życie. Konsekwencją powyższego było przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], znak: [...], zatwierdzająca podział nieruchomości, położonej w B., oznaczonej nr działek 340 i 528, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Następnie organ wskazał, że wyrokiem z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 23/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2014r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie był uzasadniony pogląd Kolegium, iż okoliczność nieodnalezienia przez Prezydenta Miasta B. dokumentów dotyczących publikacji porozumienia w organie promulgacyjnym, jest jednoznaczna z tym, że takowej publikacji nie było. Sąd zauważył, iż Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia 7 listopada 2014r. wskazał, iż nie zostały odnalezione dokumenty, które dotyczyłyby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym porozumienia z dnia [...]. W ocenie Sądu, z takiego sformułowania nie można - w świetle zasady praworządności - wyprowadzić wniosku o braku ogłoszenia porozumienia w odpowiednim akcie. Celem wyjaśnienia kwestii ogłoszenia porozumienia, Kolegium pismem z dnia 8 lipca 2015r. wystąpiło o stosowną informację do Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., tj. Wydziału, w zakresie zadań którego jest wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego oraz gromadzenie i udostępnianie archiwalnych wojewódzkich dzienników urzędowych. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 17 lipca 2015r. Dyrektor Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. poinformowała, iż porozumienie z dnia [...] zawarte pomiędzy Prezydentem Miasta B. i Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. w sprawie powierzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 31 grudnia 1991r., nr 12, poz. 160. Następnie organ wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Kontrola decyzji ostatecznej opiera się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego, istniejącego w dacie jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium dodało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną. Organ wyjaśnił także, że w na skutek decyzji z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiego w B., zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej nr działek: 340 o pow. 0,3561 ha i 528 o pow. 0,4165 ha (w wyniku podziału działki nr 340 powstało 21 działek o numerach od 340/1 do 340/21, natomiast w wyniku podziału działki nr 528 powstało 14 działek o numerach od 528/1 do 528/14). Przedmiotowa nieruchomość podlegała zasadom podziału, określonym w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1989r., nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości. Jak wyjaśniono w ww. decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...], podstawę prawną wydania decyzji nr [...] z dnia [...]. stanowił art. 12 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, S.M. zarzucał, że wbrew temu przepisowi, podział został zaopiniowany w oparciu o założenia do planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy dla tego terenu obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr VI/28/86 z dnia 18 grudnia 1986r. Odnosząc się do powyższych uwag Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1989r., nr 17, poz. 99 ze zm.), obowiązującej w dniu podjęcia kwestionowanej decyzji, na obszarach, dla których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzje wpływające na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów podejmuje właściwy terenowy organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Z kolei we wskazanym wyżej wyroku z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 23/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odnosząc się do tej kwestii zaznaczył, iż słusznie organ administracji wskazał, że wobec tego, iż istotnie w dacie wydania decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to do oceny tej zgodności uwzględnić należy inne dokumenty, o których mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zatem w chwili obecnej, oceniając czy decyzja o podziale nieruchomości jest, bądź nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ powinien dokonać analizy tych dokumentów. Dalej Kolegium wskazało, że uchwałą Nr XIII/13/90 Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 4 kwietnia 1990r. w sprawie zatwierdzenia założeń do miejscowego planu perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta B. do 2010r. zatwierdzone zostały założenia do tego planu. W § 6 powyższej uchwały znalazł się zapis, zgodnie z którym uchylona została uchwała Miejskiej Rady Narodowej z dnia 18 grudnia 1986r. Nr VI/28/86, zatwierdzająca dotychczas obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, a zatwierdzone założenia do planu stanowią podstawę do prowadzenia gospodarki przestrzennej w B. W związku z uchyleniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalone jednocześnie założenia do planu mogły stanowić podstawę dokonania podziału nieruchomości. Kolegium wyjaśniło także, że Prezydent Miasta B. w piśmie z dnia 22 lipca 2015r. poinformował, iż w zasobach Urzędu nie odnaleziono tekstu założeń planu miejscowego. Jednakże zgodnie z załączonym do akt sprawy wyrysem i tekstem planu miejscowego ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta B. aktualizacja 1981-1990 wraz z wyrysami z założeń do miejscowego planu perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego miasta B., obowiązującymi na dzień 9 października 1990r., teren, na którym położone były dzielone działki, przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy (jednostka [...]) - osiedle A (osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale także handel, usługi i cała infrastruktura społeczna). Zgodność podziału nieruchomości z planem dotyczy przede wszystkim przeznaczenia terenu. W rozpatrywanej sprawie, podziału nieruchomości pod pawilony handlowo - usługowe dokonano zgodnie z przeznaczeniem terenu. Kolegium dodało, że zgodnie z poglądami doktryny, a także orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ ma obowiązek zatwierdzić projekt podziału. Zdaniem Kolegium, podnoszone przez odwołujących kwestie, iż na objęty podziałem teren wydany został plan realizacyjny budowy pawilonów handlowych wraz z komunikacją mającą te pawilony obsługiwać, oraz że zatwierdzony podział miał służyć przeniesieniu własności działek wraz z pawilonami na inwestorów, jak również, że działka budowlana pod pawilonem handlowym została wyodrębniona w sposób niepokrywający się z budynkiem, nie można uznać za mające wpływ na legalność decyzji o podziale nieruchomości. Wskazane okoliczności nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już bowiem wskazano, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Analiza w zakresie prawidłowości wytyczenia granic nowopowstałych w wyniku podziału dziełek, przedstawionych na załączonej do decyzji mapie podziału sporządzonej przez uprawnionego geodetę, mogła być przeprowadzona w toku zwykłego postępowania. Nie może być natomiast przedmiotem rozpatrywania w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W postępowaniu nieważnościowym nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Kolegium uznało natomiast za uzasadniony zarzut, że Prezydent Miasta B. nie był organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, aczkolwiek z innych względów niż przedstawione przez odwołujących. Stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w 1990r., podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Przepisy art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 8 ust. 1, 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej dawały podstawy do przeniesienia kompetencji między organami, w drodze porozumienia. Decyzja Nr [...], z dnia [...], znak: [...], zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w obrębie [...] B. (działki nr 340 i nr 528) została wydana przez Prezydenta Miasta B. W dniu 27 sierpnia 1990r. pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. zawarte zostało porozumienie w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Porozumienie zostało zawarte w trybie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej za zgodą Wojewody [...]. Stosownie do § 1 porozumienia, Kierownik Urzędu Rejonowego w B. powierza Prezydentowi Miasta B. prowadzenie spraw należących do jego właściwości, zwanych dalej "zadaniami zleconymi", w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, określonych w załączniku do porozumienia, stanowiącym jego integralną część. Z § 2 porozumienia wynika, iż w decyzjach administracyjnych wydawanych w sprawach określonych w § 1, właściwy organ gminy powołuje się na to porozumienie, obok obowiązujących w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Ostatnim przepisem porozumienia jest § 10 mówiący, że porozumienie wchodzi w życie z dniem [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nosi datę [...], a zatem jest późniejsza od zawartego porozumienia w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta B. zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Nie można jednak pomijać, iż art. 40 ust. 3 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (na podstawie którego zawarte zostało w dniu 27 sierpnia 1990 r. ww. porozumienie), wprowadzał wymóg ogłoszenia porozumienia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że akt, co do którego ustanowiono ustawowy nakaz jego ogłoszenia, nie może stać się obowiązującym prawem tak długo, jak długo obowiązek ten nie zostanie spełniony. Pogląd ten dotyczy nie tylko sytuacji, kiedy ustawodawca wyraźnie wiąże ogłoszenie aktu z jego wejściem w życie, ale również sytuacji, kiedy przepis nakazujący ogłoszenie nie wskazuje skutków prawnych ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 23/15 wskazał, iż Kolegium prawidłowo powiązało skutek braku promulgacji porozumienia zawartego w trybie ww. przepisów, z wejściem w życie tegoż porozumienia. Zarzucił jednak, iż okoliczność nieodnalezienia dokumentów dotyczących publikacji porozumienia nie jest jednoznaczna z tym, że takowej publikacji nie było. W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalono, iż porozumienie z dnia [...] zawarte pomiędzy Prezydentem Miasta B. i Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. w sprawie powierzenia prowadzenia zadań zleconych z zakresu administracji rządowej zostało opublikowane, jednakże nastąpiło to dopiero w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...], nr [...], poz. [...]. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że opisane wyżej porozumienie z dnia [...], które miało stanowić podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w dacie jej podejmowania nie weszło jeszcze w życie. Konsekwencją powyższego jest to, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...], znak: [...], zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w B., oznaczonej nr działek 340 i 528, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium podniosło jednak, że nie można stwierdzić nieważności ww. decyzji z tego powodu, iż od jej doręczenia upłynęło 10 lat, co wynika z art. 156 § 2 k.p.a. Upływ czasu, tj. dziesięć lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, zawierającej wadę wymienioną w pkt 1 § 1 art. 156 k.p.a., dlatego też Kolegium stwierdziło wydanie decyzji z dnia 9 października 1990r., nr 273/90, zatwierdzającej podział nieruchomości z naruszeniem przepisów o właściwości, bez stwierdzania jej nieważności. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył S.M., który wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja nie rozstrzyga co do wnioskowanego przez niego stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Naruszenie bowiem przepisów o właściwości nie rozstrzyga w przedmiocie żądania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wskazał, że na podstawie art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydane zostało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 roku, w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1989r., nr 14, poz.77), gdzie w rozdziale 3 "Podział nieruchomości nie objętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym" w § 16 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział - wielkość działek projektuje się z uwzględnieniem ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, położenia nieruchomości, uzbrojenia terenu, rodzaju zabudowy, a także zasad ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z uznaniem przez organ, że ustalenie podziału w sprzeczności z realizowanymi już w czasie jego trwania budynkami pawilonów handlowych pozostawały bez wpływu na wynikający z prawa obowiązek projektowania działek w zgodności z rodzajem realizowanej zabudowy. Zdaniem skarżącego, nie do pomyślenia jest fakt, że materiały do planu zagospodarowania przestrzennego, przywoływane przez organ w zaskarżonej decyzji miałyby przewidywać przebieg granic działek, dzieląc budynek w taki sposób, że część tego budynku znalazła się na działce przeznaczonej pod ogólnodostępną komunikację, która miała budynki obsługiwać. Przecież projekt podziału powstawał w czasie, kiedy budynki pawilonów były już realizowane i wiadomym było, jak są położone. Dla organu okoliczność ta nie ma dla sprawy znaczenia, ale stan taki narusza powołany przepis rozporządzenia. Z akt sprawy nie można doczytać się założeń do planu, a tym bardziej ich zapisu, pozwalającego organowi zweryfikować i potwierdzić, że zatwierdzany podział jest z tymi założeniami zgodny w zakresie ustaleń przewidzianych w rozporządzeniu (a jest to przepis szczególny o którym mowa w art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym, powołanym w uzasadnieniu skarżonej decyzji przez organ). W ocenie skarżącego, naruszenie prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji stanowi również niekompletność materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy. Akta sprawy zawierają wprawdzie kopię uchwały nr Xll/13/90 Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia [...], którą zatwierdzono założenia do planu miejscowego, a które to założenia zgodnie z § 1 uchwały stanowiły załączniki. Jednakże akta postępowania nie zawierają wyodrębnionych oryginalnych lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a zakończonego decyzją zatwierdzająca podział działek. Przecież, skoro w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział działek znajduje się zapis o zgodności podziału z założeniami do planu zagospodarowania, to nie mógł to być zapis gołosłowny, niepoparty stosownymi dowodami w postaci tychże założeń do planu. Skarżący stwierdził, że organ wydający zaskarżoną decyzję nie jest uprawniony do zbierania i rozpatrywania dowodów, które mają potwierdzić, że decyzja zatwierdzająca podział prawa nie naruszała, w tym rażąco. Posiada on jedynie uprawnienie do dokonania sprawdzenia tych akt i dowodów, na których opierał się organ wydający decyzję zatwierdzająca podział. Wszelkie pozyskane przez Kolegium Odwoławcze dokumenty do postępowania nieważnościowego, nie rodzą skutku prawnego w postaci uznania, że uwzględniono je przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział. Ponadto w aktach sprawy brak było decyzji, o nieważność której ubiega się skarżący. Znajduje się wprawdzie kserokopia z kopii potwierdzonej za zgodność decyzji, ale ta kserokopia potwierdzenia za zgodność nie posiada. Skarżący nie ma więc możliwości zweryfikowania, czy też postawienia zarzutów, jakie konkretnie wystąpiły naruszenia prawa materialnego i czy organ dopełnił prawnych obowiązków przy jej wydawaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niekompletności akt, wskazał, że w dacie przeglądania ich przez skarżącego (które miało miejsce po wydaniu decyzji ostatecznej) znajdowały się one już w dyspozycji organu I instancji, któremu zostały przekazane wraz z decyzją organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Podzielić bowiem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże na skutek upływu okresu, wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności wskazać jednakże należy, iż zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi immanentny związek. Ocena prawna dotyczy bowiem dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. (por. T.Woś, H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 475, t.21) Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie za przesądzone wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 23/15 uznać należało, iż prawidłowo powiązany został przez organ skutek w postaci braku promulgacji porozumienia zawartego w trybie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 8 ust. 1,3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o terenowych organach administracji rządowej z wejściem w życie tegoż porozumienia. Konieczne było natomiast podjęcie działań, zmierzających do ustalenia czy porozumienie to na pewno nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Za trafne uznane zostało również stanowisko organu, że wobec tego, iż w dacie wydania decyzji podziałowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do oceny zgodności podziału z prawem uwzględnić należy inne dokumenty, o których mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. O ile bowiem nie było dla określonego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powinien wziąć pod uwagę dokumenty, wskazane w tym przepisie tj. posiadane materiały do planu uzupełnione niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Oceniając zatem czy decyzja o podziale nieruchomości jest bądź nie dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ powinien dokonać analizy tych dokumentów. Dokumenty te powinny być przy tym w formie czytelnej i kompletnej dołączone do akt administracyjnych, bowiem są niezbędne w procesie oceny legalności kwestionowanych rozstrzygnięć organów administracji. Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. Wbrew zarzutom skargi, wytyczne te zostały zrealizowane w sposób należyty, zaś stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z poglądami prawnymi, wyrażonymi we wspomnianym wyroku. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia oceny dokonanego podziału pod kątem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia naruszenia przepisów o właściwości, w świetle poczynionych przez organ ustaleń o promulgacji porozumienia z dnia [...], zawartego pomiędzy Prezydentem Miasta B. i Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. dokonanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 31 grudnia 1991r. , tj. po dacie wydania zaskarżonej decyzji, jest bowiem niewątpliwa. Oczywisty jest również brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z tej przyczyny, z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od dnia doręczenia decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wskazujących w pierwszej kolejności na wadę konstrukcyjną zaskarżonej decyzji, wobec nierozstrzygnięcia kwestii rażącego naruszenia prawa w związku z wykazywaną przez skarżącego sprzecznością z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wskazać należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. jest tylko jednym z rozstrzygnięć jakie może być wydane w postępowaniu, którego przedmiotem jest nieważność aktu objętego kontrolą w trybie art. 156 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Badanie w tym zakresie odnosi się do wszystkich przesłanek, wskazanych w art. 156 § 1, niezależnie od treści wniosku inicjującego to postępowanie. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, czy też, jak w niniejszej sprawie, stwierdzające wydanie decyzji objętej kontrolą z naruszeniem prawa, stanowi rozstrzygnięcie sprawy co istoty. Odniesienie się do poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności ze wskazaniem na ich ziszczenie lub nie dokonywane jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie zaś w jego sentencji. Oczekiwanie zatem, że organ stwierdzając naruszenie prawa w trybie art. 158 § 2 k.p.a., odmówi jednocześnie stwierdzenia nieważności decyzji, uznać należy za pobawione podstaw prawnych. W rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na objęcie analizą wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w tym także szczegółowe rozważenie przesłanki z pkt 2 powołanego przepisu. Jak bowiem wskazano w przywołanym wyżej, a wiążącym w niniejszej sprawie wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 23/15 podział nieruchomości był możliwy pomimo nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1989r., nr 17, poz. 99 ze zm.) w oparciu o posiadane materiały do planu, uzupełnione niezbędnymi danymi, po dokonaniu uzgodnień z zainteresowanymi organami oraz spełnieniu wymagań określonych przepisami szczególnymi. Okoliczność, iż przepis ten nie został w treści decyzji podziałowej wskazany jako podstawa rozstrzygnięcia, pozostaje dla tej oceny bez znaczenia. Kwestia natomiast czy dokonany podział odpowiada regulacji art. 47 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym wymaga odniesienia się tak do zarzutów, związanych z nieposiadaniem przez organ kompletnej dokumentacji akt postępowania podziałowego, jak i oceny czy dokonanie podziału bez uwzględnienia usytuowania pawilonów, na których budowę uzyskano pozwolenie na budowę, rażąco narusza prawo. Odnosząc się do zagadnienia niekompletności akt postępowania podziałowego, posiadania przez organ jedynie kopii większości dokumentów oraz braku części tekstowej założeń do ogólnego planu zagospodarowania miasta B. do 2010r., wskazać należy po pierwsze, że zastrzeżenia z tym związane formułowane były przez Sąd poprzednio rozpoznający niniejszą sprawę. Realizując wytyczne w tym zakresie organ poczynił starania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym załączając czytelną kopię uchwały Miejskiej Rady Narodowej w B. z dnia 4 kwietnia 1990r. oraz część graficzną założeń do miejscowego ogólnego planu perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Jednocześnie nie powiodły się starania o odnalezienie części tekstowej wspomnianych założeń. Rodzi się zatem pytanie czy ich brak dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję i ewentualnie w jaki sposób winien on wpływać na ocenę decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu, okoliczność, iż organ nie jest w stanie, pomimo podjętych działań, uzyskać wszystkich dokumentów, istniejących w dacie wydawania decyzji, objętej postępowaniem nadzwyczajnym, obliguje go do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Fakt natomiast, że brak jest jakiejś części dokumentów, sam w sobie nie upoważnia ani do konkluzji, iż nie było ich w dacie podejmowania rozstrzygnięcia, ani też do wnioskowania, że brak możliwości weryfikacji decyzji w tym zakresie oznacza, że rażąco narusza ona prawo. W rozpoznawanej sprawie organ dysponował, jak wyżej wskazano postanowieniem z dnia [...] nr [...] (w oryginale), zezwalającym na podział działek nr 340 i 528 w obrębie [...] w B. wraz z załączoną mapą oraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem (nie z kopią) kopią decyzji podziałowej z dnia [...] wraz z załączoną doń mapą. Jak wynika z pisma Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B., jest to "komplet dokumentów zgromadzonych w sprawie [...], dotyczącej zatwierdzenia podziału działek o nr 340 i 528 w obrębie [...] B. (...)". Z ich treści wynika, że podziału wspominanych działek dokonano w zgodzie z założeniami do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego m. B., zatwierdzonymi uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...]. Część tekstowa owych założeń nie została odnaleziona, zaś część graficzna wskazuje, iż działki, będące przedmiotem podziału położone są na terenach istniejącego budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie terenów mieszkalnictwa zbiorowego – zrealizowanego osiedla mieszkaniowego A. Zgodzić się zatem należy, że dokonany podział nie narusza ustaleń, zawartych w dokumentacji planistycznej. Lokalizacja pawilonów handlowych, służących w założeniach do obsługi terenów mieszkaniowych, nie pozostaje bowiem w sprzeczności z planistycznym przeznaczeniem terenu. Wbrew zarzutom skargi, zatwierdzony podział nie jest również rażąco sprzeczny z przepisami szczególnymi. Podziału dokonano w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1989r., nr 14, poz.77) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przywołany przez skarżącego przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia (mylnie wskazany przezeń jako § 16 ust.2), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, wymagał, by wielkość działek projektowana była z uwzględnieniem ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, położenia nieruchomości, uzbrojenia terenu, rodzaju zabudowy, a także zasad ochrony środowiska i kształtowania krajobrazu. Regulacja powyższa, stanowiąc pewnego rodzaju wytyczne projektowe, nie oznacza wszakże modyfikacji przepisu art. 47 ust. 4 ustawy o planowaniu w zakresie dopuszczalności dokonywania podziału nieruchomości pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób z niej wyprowadzić również oczywistego i jednoznacznego zakazu podziału wbrew wydanym decyzjom o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z mapy podziałowej dzielone działki były niezabudowane; obowiązywał w stosunku do nich plan realizacyjny budowy pawilonów handlowych. Plany realizacyjne nie określały, co do zasady, szczegółowej lokalizacji obiektów. Decyzja o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli istniała w dacie podziału, odnosiła się do zabudowy przyszłej, projektowanej. Fakt, że zabudowa ta została następnie zrealizowana z przekroczeniem granic wydzielonych działek, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym nieważnością decyzji podziałowej. Jakkolwiek bowiem trudno odmówić słuszności argumentacji skargi, że lokowanie budynku z przekroczeniem granic wydzielonych działek, nie jest pożądane, okoliczność ta (jak wspomniano, następcza w stosunku do dokonanego podziału) nie może być postrzegana jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Kwestia przekroczenia granicy przy wznoszeniu budynku, obowiązki i uprawnienia właścicieli z tym związane, są natomiast regulowana przez przepis art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U z 2014r., poz. 121) Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że wyjaśnienie kwestii niekompletności okazanych skarżącemu w dniu 25 września 2015r. akt postępowania, nie budzi wątpliwości. Jak wynika z rozdzielnika, znajdującego się pod zaskarżona decyzją, Prezydentowi Miasta B. decyzja przesłana została wraz z aktami sprawy i doręczona w dniu 3 września 2015r. (potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych, skoroszyt nr 3). Dopiero w dniu 9 października 2015r. akta sprawy ponownie wpłynęły do SKO w związku z wniesioną skargą na decyzję ostateczną. Ponieważ skarga została wniesiona w terminie, zaś sformułowane w niej zarzuty nie wskazują, by brak akt w dniu 25 września 2015r. stanowił przeszkodę do jej skutecznego sformułowania, przeto kwestię powyższą uznano za pozbawioną wpływu na treść rozstrzygnięcia i dostatecznie wyjaśnioną. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleni skargi, z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. IB