II SA/Łd 928/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę. LS G.i K. W. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w B. o wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny, na działce nr 68/7 o powierzchni 0,3042 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym A. Swoją prośbę wnioskodawcy umotywowali tym, że posiadają działkę rolną nr 68/5 o powierzchni 0,3000 ha, która bezpośrednio przylega do działki nr 68/7. Wnioskodawcy zamierzają zwiększyć areał gruntów rolnych na cele uprawy rolniczej lub sadowniczej. Powyższe działki usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gruntowej, co ułatwi dostęp do działek w celu prowadzenia działalności rolniczej. Organ przeprowadził oględziny ww. działki leśnej, z których sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W trakcie postępowania wnioskodawcy wyjaśnili, że działkę nr 68/7 nabyli od Lasów Państwowych, gdyż działki nr 68/4, 68/5 i 197/1, stanowiące ówcześnie ich własność, nie spełniały warunków do tego, by wybudować na nich budynek gospodarczy, z racji bezpośredniego, obustronnego sąsiedztwa z gruntami leśnymi. Strony postępowania zdecydowały się na bezgotówkową zamianę działek, celem poszerzenia swojej nieruchomości i usunięcia z jednej strony sąsiedztwa z Lasami Państwowymi. Rzeczoznawca uznał działkę nr 68/7 za budowlaną, gdyż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miejsce jej położenia określone jest jako tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Za wskazaną działkę leśną o powierzchni 0,3042 ha strony przekazały Lasom Państwowym działki nr 197/1 i 68/4, o łącznej powierzchni 2,2988 ha, a ponadto pokryły koszty tej zamiany. Wnioskodawcy podnieśli również, że zamierzają wybudować mały budynek gospodarczy, jednak z powodu występowania lasu na działce nie jest to możliwe. Decyzją z dnia [...] Starosta [...]odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 2100), dalej u.o.l., zamiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W ocenie organu I instancji, wskazana przez wnioskodawców potrzeba zwiększenia areału dla potrzeb prowadzenia uprawy roli lub założenia sadu stanowi wprawdzie pewną potrzebę gospodarczą, to nie stanowi jednak szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Wnioskodawcy nie są w sytuacji pewnego przymusu ekonomicznego, rodzinnego, czy gospodarczego, który uzasadniałby zmianę lasu na użytek rolny - mają podstawowe źródła dochodów w postaci emerytury oraz wynagrodzenia za pracę Organ nie stwierdził przesłanek, które przemawiałyby za dokonaniem zmiany i były nadrzędne w stosunku do zadań stawianych wszystkim właścicielom lasów w myśl art. 13 ust. 1 u.o.l. Od ww. decyzji wnieśli odwołanie wnieśli G. i K.W., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 7 i 8 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez naruszenie obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba właścicieli lasu konieczna do zamiany lasu na użytek rolny, 2/ art. 77 w zw. z art 80 k.p.a., poprzez niewszechstronne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w postaci pominięcia szczegółowego rozważenia potrzeb właścicieli lasu, co doprowadziło do uznania, że takowa szczególna potrzeba nie występuje, 3/ art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, polegające na niewskazaniu powodów, dla których wyjaśnienia stron odnośnie do okoliczności i kosztów poniesionych przez odwołujących przy zamianie działek z Lasami Państwowymi, zostały pominięte, 4/ art. 13 ust. 2 u.o.l., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że po stronie odwołujących nie zachodzi szczególnie uzasadniona potrzeba konieczna do zmiany lasu na użytek rolny. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że za szczególnie uzasadnioną potrzebę nie może być uznany zamiar przeznaczenia lasu pod uprawy sadownicze lub rolne. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści art. 13 ust. 2 u.o.l. oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach. W ocenie Kolegium, wnioskodawcy wykazali wprawdzie, że mają uzasadnioną potrzebę zamiany lasu na użytek rolny, jednak nie wykazali jej szczególnego charakteru, co jest niezbędną przesłanką uwzględnienia ich wniosku. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z zarzutami dotyczącymi niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ wskazał, że okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, że działka nr 68/7 stanowi użytek leśny oraz poznanie przyczyny żądania zmiany lasu na użytek rolny. Organ ustalił także stan majątkowy wnioskodawców oraz okoliczność, że działkę nr 68/7 nabyli wskutek zamiany z Lasami Państwowymi, a w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka nr 68/7 leży w ternach zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Zatem organ I instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedyną okolicznością nieudowodnioną w sprawie jest fakt istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasu, którego udowodnienie ciążyło na wnioskodawcach, a nie na organie I instancji. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wnieśli G. i K. W. Skarżący ponownie podnieśli, że dokonali zamiany działek z Lasami Państwowymi, w wyniku której oddali grunt o powierzchni 2,2988 ha, a uzyskali jedynie działkę o powierzchni 0,3042 ha. Jedyną przyczyną dokonania przez nich zamiany, co wygenerowało po ich stronie znaczne koszty, była niemożność zagospodarowania ich ówczesnych działek stosownie do ich potrzeb. Niestety po dokonaniu zamiany okazało się, że wciąż nie mogą zrealizować zamierzeń (złożyli nawet wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce nr 68/7, jednak otrzymali decyzję odmowną), z uwagi na leśny charakter uzyskanej w wyniku zamiany działki, mimo że miała to być działka budowlana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 13 ust. 2 u.o.l., w myśl którego zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W ocenie skarżących, chęć poszerzenia granic własnej nieruchomości (posiadają działkę nr 68/5) o uzyskaną w wyniku zamiany działkę nr 68/7 i użytkowanie jej na potrzeby rolnicze bądź sadownicze, ewentualne zabudowanie budynkiem gospodarczym, stanowi wystarczającą przesłankę zamiany lasu na użytek rolny. Tym bardziej, że w wyniku zamiany działek oddali Lasom Państwowym znacznie większą powierzchnię gruntów do leśnego wykorzystania. Tym niemniej należy podkreślić, że konsekwentnie podnoszona przez skarżących okoliczność dotycząca zamiany gruntów nie ma prawnego znaczenia. Innymi słowy okoliczność ta nie może decydować o spełnieniu przesłanek zamiany lasu na użytek rolny w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.o.l. Dlatego też zarzut błędnej wykładni tego przepisu, poprzez przyjęcie, że potrzeba powiększenia obszarów gruntów rolnych w celu ich zagospodarowania nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby, nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w art. 13 ust. 2 u.o.l. nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym, winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1088/10). Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy nie może być ponadto oderwana od uregulowań u.o.l.. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Nadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 powołanej ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania i jako wyjątek winien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek (wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14). W niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 u.o.l. Z akt sprawy nie wynika, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazali skarżący. Jak już wyżej podkreślono, nie stanowi takiej okoliczności fakt dokonania zamiany działek i poniesienia z tego tytułu znacznych kosztów, ani także przyjęcie na potrzeby tej zamiany, że działka nr 68/7 przewidziana jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod budownictwo mieszkaniowe. Studium nie jest prawem miejscowym, dopiero ewentualne przeznaczenie działki w planie miejscowym zmieni jej charakter i nie będzie wówczas konieczności uzyskania odrębnej decyzji w przedmiocie zamiany gruntu leśnego na grunt o innym charakterze. Organy związane są ustawą i nie mogą wychodzić poza jej zakres, ani poza przedmiot sprawy. Rolą organów nie było także wykazanie, jakie szczególne potrzeby właściciela uznaje za wyjątkowe i wystarczające do dokonania przedmiotowej zmiany, a jedynie dokonanie oceny przedstawionych przez skarżących okoliczności, które miały wskazywać na szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, czego organom nie można odmówić. W sprawie podjęto niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wyjaśniono bowiem wszystkie wątpliwe kwestie, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. k.ż