II SA/Łd 928/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia L. z siedzibą w P. na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 3 listopada 2025 r. znak: WOOŚ.411.505.2025.MGw.2 w przedmiocie uzgodnienia odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 2 grudnia 2025 r. Stowarzyszenie [...] "L." z siedzibą w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 3 listopada 2025 r., znak: WOOŚ.411.505.2025.MGw.2 w przedmiocie uzgodnienia odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca zarzuciła podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia pomimo tego, że względem tego samego aktu prawa miejscowego jest już zainicjowana procedura zmiany m.p.z.p. Ten sam organ administracji ustalił w piśmie z 17 września 2025 r., znak: WOO.411.425.2025.MGw uzgodnienie zakresu prognozy o oddziaływaniu na środowisko projektowanej zmiany m.p.z.p., co jest elementem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko względem zmian m.p.z.p. Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że organ uzgodnił odstąpienie wobec nieistniejącego dokumentu, albowiem Rada Gminy nie podjęła uchwały w sprawie projektu zmiany m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że kontrola poprawności stanowiska wyrażonego przez organ może mieć miejsce ewentualnie tylko w przypadku badania zgodności z prawem podejmowanej uchwały Rady Gminy Rzeczyca. Jednocześnie nadmienił, że strona skarżąca myli dwa różne działania RDOŚ w Łodzi dotyczące dwóch różnych dokumentów oraz dwóch różnych obszarów, które się nie pokrywają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa regulujące właściwość działania sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b. opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne lub ich brak, wskazane w ustawie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych albowiem, jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 p.p.s.a. Powyższa okoliczność wyklucza dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu. Koniecznym staje się zatem wyjaśnienie, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest akt Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 3 listopada 2025 r. znak: WOOŚ.411.505.2025.MGw.2 w przedmiocie uzgodnienia odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, powoływanej dalej jako: "SOOŚ", dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że zaskarżony akt RDOŚ w sprawie uzgodnienia odstąpienia od przeprowadzenia SOOŚ, jest tzw. aktem incydentalnym, wydawanym w toku szerszej procedury projektowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś" przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga projekt planu ogólnego gminy oraz planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także koncepcji rozwoju kraju, strategii rozwoju, programu, polityki publicznej i dokumentu programowego, z zakresu polityki rozwoju, wyznaczający ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest też wymagane w przypadku projektu zmiany dokumentu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Natomiast w myśl art. 48 ust. 1 u.u.i.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz projekt zmiany takiego dokumentu, może, po uzgodnieniu z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i art. 58, odstąpić od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli stwierdzi, że realizacja postanowień takiego dokumentu albo jego zmiany nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, w tym na obszary Natura 2000. Mając na względzie przytoczone unormowania, godzi się wyjaśnić, że akty podejmowane w ramach procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter czynności przygotowawczych. Akt organu uzgadniającego, w tym przypadku RDOŚ w Łodzi, o odstąpieniu od przeprowadzenia SOOŚ nie jest aktem kończącym postępowanie w sprawie. Na taki akt nie przysługuje ani zażalenie do organu wyższej stopnia (GDOŚ) ani samodzielna skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Choć uzgodnienia organów ochrony środowiska istotnie kształtują decyzję końcową, to same w sobie są niezaskarżalne. Uzgodnienie to nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach obywatela w sposób ostateczny, a jedynie stanowi element procesu legislacyjnego, jakim jest uchwalanie planu miejscowego. Ewentualne nieprawidłowości na etapie uzgodnień mogą stanowić naruszenie trybu sporządzania planu, lecz ich kontrola odbywa się dopiero przy badaniu aktu końcowego, np. uchwały w sprawie m.p.z.p. Wobec jednoznacznie zakreślonego przedmiotu skargi, tj. aktu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 3 listopada 2025 r. znak: WOOŚ.411.505.2025.MGw.2 w przedmiocie uzgodnienia odstąpienia od przeprowadzenia SOOŚ dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdza, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści we wskazanym wyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest przepisów, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Akt ten nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Zaskarżony akt nie wywołuje skutków na zewnątrz, nie może być zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w oderwaniu od aktu kończącego postępowanie. Przyjęcie skargi na uzgodnienie RDOŚ oznaczałoby bowiem, że sąd administracyjny wkraczałby w proces tworzenia prawa miejscowego przed jego zakończeniem. Sąd nie jest władny oceniać cząstkowych czynności, dopóki organ stanowiący (Rada Gminy) nie wyrazi swojej woli w formie uchwały. Ponadto odstąpienie od przeprowadzenia oceny środowiskowej nie narusza samo w sobie niczyjego interesu prawnego, a jedynie wiąże organ gminy. Jak już wyżej wskazano, obywatel nie pozostaje natomiast pozbawiony ochrony prawnej, a jedynie jej realizacja zostaje przesunięta w czasie. Konkludując stwierdzić należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi na akt RDOŚ w Łodzi nie jest zatem możliwe, albowiem w świetle przepisów p.p.s.a. w stosunku do takiego rodzaju aktu ustawodawca nie przewidział możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Akt ten nie należy do wskazanych wyżej kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skarga na akt organu z 3 listopada 2025 r. jest zatem niedopuszczalna. Z powyższych względów Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. o czym orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się zaś do wniosku organu o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych, wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi. ds