II SA/Łd 929/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielsk, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant referent stażysta Łukasz Zajda, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3 II SA/Łd 929/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w R. , działając na podstawie art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918), cofnął, z dniem 31 marca 2003r., J. P. prawo do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] Nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż J. P. pełni służbę w Komendzie Powiatowej Policji w R. i, wobec braku własnego lokalu, zajmuje lokal mieszkalny należący do teściowej. Policjantowi zaproponowano lokal położony w miejscowości D. przy ul. A 8/2, składający się 3 izb o powierzchni użytkowej 51,29 m² a powierzchni mieszkalnej 29,05m², znajdujący się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ podał, iż skarżący odmówił przyjęcia zaproponowanego lokalu, wskazując jako przyczynę tej odmowy chorobę syna S., który jest alergikiem uczulonym na pyłki traw i zboża, wobec czego istnieją przeciwwskazania do przebywania w środowisku wiejskim. Zdaniem Komendanta Powiatowego Policji w R., argumenty skarżącego są bezzasadne, gdyż proponowany lokal położony jest w miejscowości pobliskiej, odpowiada przysługującym policjantowi normom zaludnienia, a podane przez niego przyczyny odmowy przyjęcia lokalu nie mogą być brane uwzględnione z uwagi na fakt, iż przepisy, na których opiera się decyzja, nie wskazują tego typu powodów jako zasadniczych. Organ dodał, iż również w środowisku miejskim dziecko jest narażone na alergeny, jakimi są pyłki traw. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. wniósł o jej uchylenie i wskazał, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o cofnięciu mu uprawnień do równoważnika pieniężnego w oparciu m.in. o § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., co w jego przypadku jest bezzasadne. Skarżący podał również, iż stanowisko organu w przedmiocie pominięcia przytoczonych przez niego argumentów dotyczących stanu zdrowia syna i uznanie ich za nieistotne przeczy zasadom zawartym w art. 6, 7, i 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pismem z dnia 23 grudnia 2002r. zaproponowano J. P. objęcie lokalu mieszkalnego w budynku Rewiru Dzielnicowych w D., z zasiedlenia którego skarżący zrezygnował w dniu 2 stycznia 2003r. Organ podał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, będący świadczeniem zastępczym, przyznawanym do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez przydział mieszkania lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. W myśl natomiast § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Warunki powyższe, zdaniem organu, spełniał zaproponowany skarżącemu lokal mieszkalny przy ul. A 8 w D., z którego skarżący zrezygnował, argumentując to stanem zdrowia dziecka, które jest alergikiem i powinno unikać kontaktu z alergenami takimi jak pyłki traw i zboża. Na potwierdzenie choroby dziecka skarżący złożył zaświadczenie lekarskie. Organ uznał, iż z dokumentów przedstawionych przez skarżącego nie można jednoznacznie stwierdzić, że zamieszkiwanie w D. wpłynie negatywnie na stan zdrowia syna. Aby potwierdzić podnoszone przez skarżącego okoliczności niezbędne byłoby przeprowadzenie specjalistycznych badań, zarówno w obecnym miejscu zamieszkania strony jak i w miejscowości, w której usytuowany jest proponowany lokal, co nie leży w kompetencjach organów Policji. Organ dodał ponadto, iż Komendant Powiatowy Policji w R. zaproponował J. P. lokal mieszkalny położony w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, zgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia i w należytym stanie technicznym i sanitarnym, o czym świadczy protokół odbioru prac remontowych z dnia 4 grudnia 2002r. Skoro skarżący bezzasadnie odmówił przyjęcia przedmiotowego lokalu to, zdaniem organu, zaistniały podstawy prawne do cofnięcia mu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł J. P. i zażądał jej unieważnienia. Skarżący wskazał, iż decyzja rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego i wydana została z obrazą obowiązujących przepisów prawa, bez szczegółowego rozpatrzenia sytuacji prawnej i faktycznej dotyczącej posiadania przez niego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podał, iż w dniu 14 stycznia 2003r. otrzymał zawiadomienie o tym, że Komendant Powiatowy Policji w R. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie proponowanego przydziału lokalu mieszkalnego, nie występując uprzednio o uzyskanie jego zgody na prowadzenie takiego postępowania. Skarżący wskazał, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów lokal mieszkalny przydziela się policjantowi na jego pisemny wniosek, a on takiego wniosku nie składał, wobec czego nie powinno toczyć się w tej sprawie postępowanie administracyjne bez jego zgody. Dodał, iż organ pierwszej instancji zmienił w toku prowadzonego, dla własnego użytku, postępowania, jego zakres, gdyż w piśmie z dnia 28 lutego 2003r. poinformował skarżącego, że postępowanie dotyczy cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, bezzasadnie wzywając jednocześnie do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Podniósł, iż udzielał organowi pierwszej instancji wyczerpujących wyjaśnień dotyczących przyczyn odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego, którymi są choroby syna – alergia (leczona już 8 lat) i boczne skrzywienie kręgosłupa (leczone od 2 lat), wskazując jednocześnie, że zamieszkanie w zaproponowanym lokalu utrudni i skomplikuje leczenie syna. Takie działanie, zdaniem skarżącego narusza treść art. 12 k.p.a. Skarżący podał, iż decyzja cofająca mu uprawnienie do równoważnika pieniężnego nie zawierała rygoru natychmiastowej wykonalności a mimo to z dniem 01.04.2003r. wstrzymano mu wypłatę tego równoważnika. Wskazał również, że w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji nie udzielono mu żadnych wyjaśnień i wskazówek, nie umożliwiono wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, a decyzja w sposób lakoniczny opisywała powody cofnięcia mu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Działając w ten sposób organ naruszył, zdaniem skarżącego art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12 k.p.a., a mimo to Komendant Wojewódzki Policji utrzymał taką decyzję w mocy, doprowadzając do wydania decyzji zawierającej uchybienia prawne. Skarżący wskazał, iż podany przez organ drugiej instancji § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. dotyczy policjantów, którym równoważnik pieniężny nie został jeszcze przyznany, wobec czego nie może odnosić się do uprawnień przyznanych mu decyzją z dnia 24 lutego 1998r. Organ pominął natomiast treść § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002r., czym naruszył artykuł 77 k.p.a. Skarżący wskazał także, iż Komendant Wojewódzki uzasadniając swoją decyzję stwierdził, iż nie można w sposób jednoznaczny określić, że zamieszkanie w D. wpłynie negatywnie na stan zdrowia syna oraz że dla potwierdzenia tych okoliczności niezbędne byłoby przeprowadzenie specjalistycznych badań, jednak organ ten zaniechał przeprowadzenia dalszych dowodów w tej sprawie, wbrew regulacji zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nie przedstawił również uzasadnienia, dla którego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionemu przez niego zaświadczeniu lekarskiemu dotyczącemu alergii syna oraz nie ustosunkował się do innej choroby dziecka tj. skrzywienia kręgosłupa, które wymaga prowadzenia rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, iż skarżący błędnie wykłada art. 61 k.p.a. twierdząc, że do wszczęcia postępowania z urzędu wymagana jest zgoda strony, gdyż sytuacja ta ma miejsce jedynie w przypadku gdy wszczęcie postępowania następuje ze względu na szczególnie ważny interes strony i przepis prawa tego wymaga, co nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem pełnomocnika organu, w toku postępowania administracyjnego nie został naruszony żaden z przepisów określających zasady ogólne tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a., bowiem już w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania skarżący został pouczony o prawie składania dodatkowych wyjaśnień. Nie ma również miejsca naruszenie art. 107 § 3, 110 i 130 k.p.a., gdyż każda z zaskarżonych decyzji sporządzona została zgodnie z wymogami, z powołaniem podstawy prawnej i doręczona skarżącemu, a całokształt dowodów przedstawionych przez skarżącego został wzięty pod uwagę i odpowiednio oceniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga J. P. wniesiona została w dniu 18 czerwca 2003r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918). Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl natomiast § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji uznały, iż wobec tego, że J. P. odmówił zamieszkania w lokalu położonym w miejscowości D. przy ul. A 8/2, a lokal ten odpowiadał przysługującym temu policjantowi normom zaludnienia i znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, to zaistniały podstawy do cofnięcia skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego, przyznanego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał, iż podnoszone przez skarżącego argumenty wskazujące na przyczyny odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu, takie jak: potwierdzona zaświadczeniem lekarskim choroba alergiczna syna oraz wymagające zabiegów rehabilitacyjnych skrzywienie kręgosłupa u syna, nie mogą być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o cofnięciu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na to, że ani przepisy ustawy o Policji ani przepisy rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. nie wymieniają takich powodów jako istotnych przy ocenie zasadności odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, takie stanowisko organów nie znajduje oparcia w przepisach rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwłaszcza w § 1 ust. 2 pkt 4 tego aktu prawnego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, który bezzasadnie odmówił przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego. Na organach administracji ciąży wobec tego, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i wszechstronnego wyjaśnienia materiałów dowodowych niezbędnych do dokonania oceny czy odmowa przyjęcia lokalu przez policjanta jest zasadna czy też nie. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie wskazują, jakie powody odmowy uważa się za zasadne a jakie podlegają odrzuceniu jako nieistotne. Przyjęcie przez organy administracji obu instancji orzekających w niniejszej sprawie, iż zasadnymi powodami odmowy przyjęcia przez skarżącego lokalu w Dobryszycach byłyby jedynie te, które wskazywałyby na zły stan techniczny i sanitarny tego lokalu lub na zbyt małą powierzchnię mieszkalną, należy uznać za bezpodstawne. Warunki, jakim powinien odpowiadać lokal mieszkalny zaproponowany policjantowi uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), natomiast kwestie przyznawania, odmowy przyznawania i cofania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. i wobec tego decyzja o cofnięciu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powinna opierać się na przesłankach wskazanych w drugim z wymienionych aktów prawnych. Bezzasadność odmowy przyjęcia lokalu zaproponowanego policjantowi powinna zostać oceniona na podstawie wszystkich argumentów i dowodów zgłaszanych przez stronę postępowania, a ocena ta powinna uwzględniać zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny (art. 7 k.p.a.). Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż " zdaniem organu II instancji z dokumentów, które przedstawił skarżący nie można w sposób jednoznaczny określić, że zamieszkanie w m. Dobryszyce wpłynie na stan zdrowia syna" oraz że "do stwierdzenia powyższego niezbędne byłoby przeprowadzenie specjalistycznych badań zarówno w obecnym miejscu zamieszkania strony, jak i w miejscowości, gdzie usytuowany jest proponowany lokal, co nie leży w kompetencjach organów Policji" świadczy o tym, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. Należy również podkreślić, iż akta administracyjne nadesłane do Sądu przez organ odwoławczy składają się zaledwie z kilku stron i zawierają jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 stycznia 2003r., decyzję pierwszej i drugiej instancji o cofnięciu J. P. prawa do równoważnika pieniężnego, odwołanie skarżącego oraz dowód doręczenia decyzji nr 4/03. W aktach tych brak jest dokumentów i zaświadczeń lekarskich składanych przez skarżącego w toku postępowania dla wykazania zasadności odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu, nie ma decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] o przyznaniu równoważnika pieniężnego, który zaskarżoną decyzją został cofnięty, pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 23 grudnia 2002r. z propozycją przyznania lokalu w D. jak również odpowiedzi udzielonej na to pismo przez skarżącego. Akta administracyjne nie zawierają również pisma Komendanta Powiatowego Policji z dnia 28 lutego 2003r. zmieniającego zakres prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego ani dowodów potwierdzających fakt zapoznania się skarżącego z całością materiałów i dokumentów zgromadzonych w sprawie, podczas gdy zarzuty skargi dotyczą w znacznej części nieprawidłowości, jakich miały się dopuścić organy policji w toku prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. W oparciu o taki materiał dowodowy Sąd nie może skontrolować prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na to, iż organ administracji nie wykazał, iż podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani też nie wykazał, że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.