II SA/Łd 929/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A.P. kwotę 159,00 (sto pięćdziesiąt dziewięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] znak: [...] ustalającą opłatę w kwocie 6.681,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 2777 m2 położonej w miejscowości P., w obrębie S., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów nr 748/5, wynikającą z uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego i obciążającą byłego właściciela A.P., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty i ustaliło jednorazową opłatę kwocie 3. 982 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że A.P. do dnia [...] był właścicielem nieruchomości o powierzchni 2777 m2 położonej we wsi P., obręb S., składającej się z jednej działki oznaczonej nr 748/5. W rejestrze ewidencji gruntów działka oznaczona była symbolem R – jako tereny upraw rolnych i ogrodowych. W dniu [...] uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. m.in. dla terenu położonego w obrębie S., określając jednocześnie stawkę procentową do naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na 30%. Plan ten wszedł w życie w dniu [...]. Zgodnie z jego treścią działka nr 748/5 zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem 5 MNU, a więc jej przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zabudowa usługowa komercyjna obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Miejscowy plan dopuszczał ponadto przeznaczenie uzupełniające w postaci: parkingów, czy stacji transformatorowych. Następnie organ wskazał, iż w dniu [...] A.P. sprzedał działkę nr 748/5. Zawierając umowę sprzedaży przedłożył zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy w D., z którego wynikało, że nieruchomość, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z [...], przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługowo - komercyjną. Organ ustalił nadto, iż od 1994 r. teren ten objęty był planem zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia [...], który dopuszczał realizacje na terenach upraw polowych i ogrodniczych, obok istniejących siedlisk rolniczych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nowych obiektów uzupełniających w obrębie tych działek, za wyjątkiem obiektów o funkcjach uciążliwych, a także lokalizacje zabudowy zagrodowej. Plan ten stracił moc [...]. Organ wskazał, iż w 2001 r. skarżący na własny koszt dokonał podziału geodezyjnego nieruchomości nr 748 na działki o numerach: 748/1, 748/2, 748/4, 748/5, 748/6, 748/7, 748/8, 748/9, 748/10. Od 2001 roku do chwili wejścia w życie nowego planu (w dniu [...] ) A.P. sprzedał cztery z w/w działek, o numerach: - 748/7 o pow. 12 arów za cenę 30.000 zł, tj. 25 zł za 1 m2 ; - 748/8 o pow. 0,12 ara za cenę 15.000 zł, tj. 12,50 zł za 1 m2; - 748/9 i 748/10 o pow. 0,30 ha za cenę 40.000 zł, tj. 13,30 zł za 1 m2 . Po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący zbył jeszcze dwie działki: - nr 748/6 o pow. 12a za cenę 30.000 zł, tj. po 25 zł za 1 m2 oraz - nr 748/5 o pow. 2777 m2 za cenę 60.000 zł, tj. 21,60 zł za 1 m2. W dniu [...] Urząd Miasta i Gminy w D. zawiadomił A.P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 748/5, w związku ze zbyciem jej po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, iż przed uchwaleniem planu warta była ona 15.996 zł, a po jego wejściu w życie - 29.270 zł. Wartość nieruchomości wzrosła więc o 13.274,00 zł. Opłata stanowiąca 30% ceny – po uwzględnieniu, że w okresie pomiędzy uchwaleniem planu, a dniem zbycia nieruchomości właściciel nie poniósł żadnych nakładów, które podwyższałyby jej wartość – to 3.982 zł. Organ odwoławczy wskazał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawcy do porównania przy ustalaniu cen przed zmianą planu nieprawidłowo przyjęto transakcje dokonane już po zmianie planu. Wzięto pod uwagę transakcje zawarte po dniu [...], czyli po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie porównano ich z transakcjami dotyczącymi nieruchomości najbardziej podobnych do szacowanej działki i najbliżej niej położonych – a przede wszystkim zawartych przed zmianą planu – tj. transakcji dotyczących działek : - nr 748/8 o pow. 12 arów z 9 maja 2003 r. zbytej za cenę 12,50 zł za 1 m2, - nr 748/7 z 20 października 2003 r. o pow. 12 arów, po 25 zł za 1 m2, - nr 748/6 z 4 marca 2005 r. za cenę 25 zł za 1 m2. Stosując metodę przyjętą przez rzeczoznawcę Samorządowe Kolegium Odwoławcze odrzuciło ceny skrajne, czyli najwyższą, tj. 25 zł za 1 m2 i najniższą - 1,66 zł za 1 m2. i ustaliło średnią cenę transakcji w okresie przed uchwaleniem planu na kwotę 5,76 zł za 1 m2. Różnica między ceną maksymalną a minimalną na terenie zabudowy siedliskowej wynosiła 10,04 zł. Przy cenie 5,76 zł za 1 m² wartość działki o pow. 2777 m2 wyniosła 15.995 zł. Ustalenie przez rzeczoznawcę ceny 1 m2 na kwotę 2,52 zł organ odwoławczy uznał za efekt nieprawidłowego doboru części transakcji i pominięcia transakcji dotyczących obrębu S. Błąd ten Samorządowe Kolegium Odwoławcze skorygowało, włączając do porównania transakcje A.P. dotyczące działek sąsiednich, graniczących z porównywaną działką 748/5. Oceniając wyliczenia rzeczoznawcy dotyczące transakcji zawartych po zmianie planu organ odwoławczy uznał, je za nie budzące wątpliwości, a cenę 1 m2 określoną na kwotę 10,54 zł (całej działki - 29.269,58 zł) za zbliżoną do średniej ceny nieruchomości gruntowych na terenie gminy D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzieliło zarzutu skarżącego opartego na twierdzeniu, że ceny działek siedliskowych przed zmianą planu zagospodarowania sięgały 25 złotych za 1 m2, a po jego wejściu w życie spadły do około 20 złotych za 1 m2. W ocenie organu przeczyła temu treść większości transakcji, których przedmiotem były działki podobne. Podkreślono, że praktyka obniżania kosztów opłat notarialnych, poprzez podawanie w treści aktów notarialnych zaniżonych wartości przedmiotu sprzedaży, nie mogła stanowić upoważnienia dla rzeczoznawców majątkowych do dowolnego przyjmowania cen nieruchomości na danym terenie. W dniu 10 października 2006 r. A.P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie, że istnieje przesłanka do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie takiej przesłanki. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, w żaden poparty dowodami sposób, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość działki nr 748/5, a także tego, że istnieje związek tego wzrostu z uchwaleniem planu. W jego ocenie analiza zebranego materiału dowodowego wyraźnie przemawiała za przeciwnym twierdzeniem. Wskazał, że w obrębie S., przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartości nieomal identycznych nieruchomości kształtowały się w granicach od 12,50 zł za 1 m2 do 25 zł za 1 m2. Nie można więc było uznać za uzasadnione twierdzenia, że nastąpił wzrost wartości działki Nr 748/5, skoro cena jej 1m2 wyniosła 21,60 zł. Podkreślił ponadto, iż brak jest jakiegokolwiek wpływu nowego planu zagospodarowania przestrzennego na kształtowanie się cen nieruchomości w obrębie S. Wynika to z faktu, iż już pod rządami poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciele nieruchomości, wykorzystując jego zapisy dotyczące budownictwa zagrodowego, budowali okazałe domy jednorodzinne. W tej sytuacji nowy plan zagospodarowania przestrzennego, w praktyce nie zmienił dopuszczalnego sposobu korzystania z działek. Skarżący wskazał nadto, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku którego dotychczasowe działki rolne zostały przekształcone w działki budowlane skutkowała wzrostem obciążeń podatkowych ich właścicieli, poprzez zastąpienie podatku rolnego, podatkiem od nieruchomości, a to z kolei mogło mieć wpływ jedynie na obniżenie wartości nieruchomości. Skarżący podał, że działka nr 748/5 znajduje się na obrzeżach Miasta D., w bezpośredniej bliskości trasy D. – R., sąsiaduje z działkami o zabudowie willowej i z dostępem do mediów. W związku z tym porównywanie jej wartości z wartościami nieruchomości położonych w odległości od 4 do 10 km od aglomeracji miejskiej, nie leżących przy głównych trasach komunikacyjnych, z ograniczonym dostępem do mediów i wśród typowej wiejskiej zabudowy uznał za nieporozumienie. W dniu 25 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. złożyło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odpowiedź na w/w skargę i wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 145 par. 1 ust.1 .p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Istota obowiązku uregulowanego w przepisie art. 36 ust. 4, w związku z art. 37 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stosownej opłaty, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź jego zmiany (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 899/97, opublikowany w LEX Nr 47308) Analizując działanie organów administracji w niniejszym postępowaniu należy na wstępie wskazać, iż nie wzbudza uwag krytycznych prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnej dotyczącej instytucji renty planistycznej z punktu widzenia drugiej z wymienionych powyżej przesłanek. Jest bowiem poza sporem, iż skarżący w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zbył nieruchomość znajdującą się na terenie obowiązywania tego planu. Zachowanie to wypełnia depozycję przepisu art. 36 ust. 4, w związku z art. 37 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.. Okolicznością wzbudzającą natomiast uwagi krytyczne jest sposób, w jaki organ odwoławczy dokonał wyceny nieruchomości, dochodząc tym samym do wniosku, iż w sprawie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 za zm.) w przepisach art. 149 i następnych reguluje kwestie związane ze sposobem określenia wartości nieruchomości. Mając na uwadze specyfikę niniejszego postępowania należy zwrócić baczną uwagę na treść przepisu art. 157 tejże ustawy stanowiącego, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (ust. 1 ). Dalej ustawa ta stanowi, iż sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. W przypadku gdy operat szacunkowy jest wykorzystywany w postępowaniu przed sądem powszechnym, o ocenę operatu może wnioskować tylko sąd (ust. 2 i 3). Powyższe przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości. Analiza powyższych zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazuje, iż operat szacunkowy sporządzony na okoliczność określenia wartości nieruchomości możliwy jest do oceny w toku postępowania administracyjnego ale wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Kompetencji tej natomiast pozbawiony jest organ administracji rozpoznający sprawę. Jeżeli zatem organ dojdzie do przekonania, iż sporządzony operat szacunkowy wzbudza wątpliwości co do jego poprawności, to winien zachować się w sposób opisany w przywołanym powyżej przepisie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko ocena w taki sposób przeprowadzona będzie odpowiadać wymaganiom ustawy i będzie możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia legalności działań organów administracji. W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ odwoławczy w sposób sprzeczny z przywołaną powyżej regulacją prawną samodzielnie dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego. W następstwie tego działania doszedł do wniosku, iż dokonana wycena nieruchomości zawiera błędy, które zawyżają wartość nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, iż takie działanie organu pozostaje w sprzeczności z prawem. Rolą organu odwoławczego, który dostrzega nieprawidłowości w sporządzonej wycenie wartości nieruchomości pozostaje zachowanie się w sposób zgodny z przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zlecenie wykonania oceny sporządzonego operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie wskazanym w tym przepisie. Wynik dokonanej oceny będzie wiążący dla organu i będzie wyznaczał zakres dalszych działań prowadzących do zakończenia sprawy. Z powyższego punktu widzenia działania prowadzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy uznać wypada za pozbawione oparcia w prawie, Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Niezależnie jednak od tego co zostało powiedziane powyżej należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż wycena nieruchomości sporządzona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji dokonana została w sposób, który wzbudza wątpliwości co do jej prawidłowości i tym samym zasadnie mogła wywoływać sprzeciw skarżącego. Aby jednak w sposób legalny i kompetentny odpowiedzieć na pytanie o zasadność owych wątpliwości należy dokonać oceny owego operatu szacunkowego w sposób odpowiadający prawu O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.. Na koszty te składa się wpis od skargi. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja te nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.