II SA/Łd 929/11

Dnia 12 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi O. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] znak: [...], zatwierdzającej podział nieruchomości, położonej w miejscowości A., w gminie O., powiecie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni, 0,3457 ha, w obrębie ewidencyjnym A., będącej własnością O. T., na działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...]. Wskazana decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.). W uzasadnieniu owej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w/w decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku O. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] znak: [...]. O. T. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w jego uzasadnieniu stwierdzając, że owa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niej krzywdząca. Podniosła argumenty dotyczące niekorzystnego przebiegu granicy działki nr [...] (wydzielonej pod drogę publiczną), zlokalizowania na tej działce przydomowej oczyszczalni ścieków oraz trudności z dojściem do sąsiedniej działki nr [...]. Zakwestionowała też ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zdaniem wnioskodawczyni - z uwagi na wymóg zgodności podziału nieruchomości z planem — wywarły bezpośredni wpływ na podział nieruchomości, będącej jej własnością. Nadto powołała się na ustalenia zawarte w projekcie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., który został wyłożony do wglądu, a który - według jej informacji - przewiduje zmiany w zakresie przeznaczenia terenów, położonych w miejscowości A. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że podstawę prawną w/w decyzji nr [...], stanowiły art. 156 § 1 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że okoliczności wskazane przez O. T. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uzasadniają konkluzji, iż decyzja organu gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź jest dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Do takiego wniosku nie prowadzi też, w ocenie Kolegium, pogłębiona analiza wykraczająca poza granice żądania strony. Jeżeli chodzi bowiem o podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium wskazało na fakt, iż decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w obrębie A., gminie O., oznaczonej jako działka nr [...], wydał w pierwszej instancji Wójt Gminy O., będący organem właściwym rzeczowo (zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 2.sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity Dz.U. nr 102 z 2010r., poz.651 ze zm.) oraz miejscowo (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). W kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w ocenie organu, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o realnie istniejącą podstawę prawną, którą stanowiły stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie: art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 1a) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663). Wprawdzie w treści zaskarżonej decyzji zostały błędnie wskazane jako jej podstawa prawna także art. 132 § 1 i 2 k.p.a., regulujące tryb postępowania, który - jak wynika z akt postępowania - nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, to jednak stwierdzone uchybienie dotyczy jedynie formy decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Tego rodzaju naruszenie prawa, w ocenie Kolegium, nie jest tożsame z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, z tym bowiem mamy do czynienia wówczas, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Organ wskazał również, że decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] nie jest też obarczona drugą z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostało wszczęte, stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wniosek osoby posiadającej interes prawny - właścicielki nieruchomości O. T. Przed wydaniem decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości Wójt Gminy O. wydał postanowienie w trybie art. 93 ust. 4 i 5 tej ustawy, w którym pozytywnie zaopiniował przedłożony mu wstępny projekt podziału działki nr [...] jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. Postanowienie to, wobec niezłożenia zażalenia przez wnioskodawczynię, stało się ostateczne z dniem 4.marca 2010r. i było wiążące dla organu na dalszym etapie postępowania. Projekt podziału nieruchomości, uwidoczniony na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości, jest powieleniem koncepcji podziału, która uprzednio została pozytywnie zaopiniowana przez organ gminy. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają stanowisko tego organu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a wcześniej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] znak: [...]), iż proponowany przez O. T. podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zarówno gdy chodzi o przeznaczenie terenu, jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dotyczy to wszystkich działek wyodrębnionych w wyniku podziału, w szczególności działki nr [...], która położona jest w całości na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 49KL, przeznaczonym pod nowoprojektowaną drogę lokalną (gminną), a jej granica z działką nr [...] przebiega wzdłuż linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami: 49KL i Z5U/MN. Brak jest zatem, w ocenie organu, podstaw do przyjęcia, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie nie naruszono art. 93 ust. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest zapewnienie dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, iż decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] znak: [...] została wydana przez właściwy organ, na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdziło ponadto, po dokonaniu oceny przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a., iż w odniesieniu do ww. decyzji organu gminy nie zachodzą również pozostałe podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., zarzuty podniesione przez O. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące: przebiegu granicy działki nr [...], zlokalizowania na tej działce przydomowej oczyszczalni ścieków czy trudności z dojściem do sąsiedniej działki nr [...], nie zasługują na uwzględnienie. Ustosunkowując się do nich wskazano, iż podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr: [...],[...],[...],[...] i [...], zatwierdzony decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] znak: [...], został dokonany na wniosek O. T., tzn. z jej inicjatywy i zgodnie z jej wolą, którą potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym pod wnioskiem o podział nieruchomości. Koncepcja podziału nieruchomości zrealizowana w wyniku wydania ww. decyzji została zaproponowana przez samą wnioskodawczynię, która złożyła do organu prowadzącego postępowanie stosowne dokumenty w postaci wstępnego projektu podziału nieruchomości i mapy sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału. Złożenie wniosku o podział nieruchomości stanowi jedną z form realizacji uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości i jest efektem autonomicznej decyzji osoby, której przysługuje prawo własności. Wnioskodawczyni nie była związana wniesionym do organu żądaniem dokonania podziału nieruchomości, w tym sensie, że na każdym etapie postępowania aż do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty mogła owo żądanie zmodyfikować, a nawet wycofać, doprowadzając do umorzenia postępowania. Ponadto przysługiwało jej prawo zaskarżania w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięć wydanych przez Wójta Gminy O.: wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] znak: [...], o czym w obu przypadkach została prawidłowo powiadomiona. O. T. nie skorzystała z tych uprawnień, czym zamknęła sobie drogę do skutecznego kwestionowania ewentualnych naruszeń prawa nie mających charakteru kwalifikowanych wad decyzji czy kwalifikowanych wad postępowania poprzedzającego jej wydanie. Wskazano też, iż zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną, skutkujące nabyciem własności tej działki przez określony podmiot publiczny (w zależności od kategorii drogi) wiąże się z obowiązkiem wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie - na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się je i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (w tym przypadku odszkodowanie stanowi ekwiwalent wartości nieruchomości, obejmującej zarówno wartość gruntu, jak i jego części składowych, w tym budynków lub innych naniesień budowlanych trwale związanych z gruntem). W odniesieniu do zarzutów dotyczących ustaleń planu miejscowego stwierdzono natomiast, iż kwestie te nie mieszczą się w granicach przedmiotowych postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (mogły być one podnoszone we właściwym trybie i terminie w ramach procedury związanej z uchwaleniem planu jako aktu prawa miejscowego). Brak jest także, w ocenie organu, podstaw do uwzględnienia przeznaczenia terenu przewidzianego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którego odmienne ustalenia powołuje się wnioskodawczyni, ponieważ - abstrahując od kwestii jego obowiązywania - badanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (w tym wypadku – 22.kwietnia 2010r.), nie zaś w dacie orzekania w tym przedmiocie. O. T. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując stanowisko dotychczas prezentowane w postępowaniu administracyjnym. Podniosła, iż przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana "zgodnie z planami zatwierdzonymi przez Urząd Gminy w dniach 21.10.03—20.11.03 (...)", podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O., został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w dniu 4.września 2003r. Błędem było zatem, w jej ocenie, "zatwierdzenie miejsca wybudowania szamba". Za krzywdzące uznała przeto pozbawienie jej działki wraz z szambem na skutek błędu urzędnika. Wskazała ponadto, iż jest starszą schorowaną osobą, co zostało wykorzystane przez Wójta O., który nie wyjaśnił jej faktycznych konsekwencji wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją. W tym kontekście podnieść zaś należy, iż organ trafnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, położnej A., gm. O., oznaczonej jako działka o geodezyjnym numerze [...], ponieważ nie zachodziła żadna z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Trafnie też badaniem objęto decyzję z dnia [...] w jej całokształcie, ponieważ, z uwagi na charakter rozstrzygnięcia (zatwierdzenia podziału działki), nie było możliwe ograniczenie się wyłącznie do ewentualnego orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie jednej z wyodrębnionych działek. Przepis art. 156 § 1 k.p.a., wielokrotnie już przywoływany w niniejszej sprawie, stanowi, iż nieważność decyzji stwierdza jeżeli: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie podnoszone przez skarżącą zarzuty, nie wskazywały na żadną z powyższych przesłanek. Jest bowiem niewątpliwe, iż zatwierdzony podział nieruchomości, dokonany na wniosek jej właścicielki, pozostawał zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią, działka nr [...] położona była częściowo na terenach usług z dopuszczeniem budownictwa mieszkalnego dla właściciela (Z5U/MN) a częściowo na terenach przeznaczonych pod nowoprojektowaną drogę, oznaczoną symbolem 49KL (§ 27 ust. 1 pkt 4 i ust. 7 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 4.września 2003r., nr X/70/2003 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozorków; Dz.Urz.Woj.Łódzkiego nr 306, poz.2628). Tym samym zatwierdzony podział odpowiada wymogom art.93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okoliczność, iż Gmina O. rozpoczęła procedurę zmiany planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym rozstrzygająca pozostaje bowiem data wydania decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Także okoliczność, iż na wyodrębnionej działce nr [...], przeznaczonej pod drogę publiczną znajdują się elementy infrastruktury technicznej (przydomowej oczyszczalni ścieków) nie ma znaczenia dla ceny zasadności żądania. Jak bowiem trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za przejęte działki gruntu, przysługuje odszkodowanie według stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji podziałowej (art. 98 ust. 3 wz. z art.130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Okoliczność zatem, że działka wyodrębniona pod drogę posiada elementy uzbrojenia technicznego powinna znaleźć odzwierciedlenie przy ewentualnym ustalaniu jej wartości na potrzeby wypłaty odszkodowania, nie ma natomiast znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji, zatwierdzającej podział nieruchomości. Na marginesie wskazać też należy, iż uchwała Rady Miejskiej w Ozorkowie z dnia 4.września 2003r., nr X/70/2003 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 12.listopada 2003r. Kwestia wszakże poprawności dokonanego przez skarżącą zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków (jak podniesiono w skardze z dnia 21.października 2003r.) oraz przyczyn niezgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) pozostaje poza kontrolą sądową w niniejszym postępowaniu. Wykraczało również poza kognicję Sądu, badanie zasadności zarzutów, związanych z celowym wprowadzeniem skarżącej w błąd przez Wójta Gminy O. Jak wszakże podniesiono w zaskarżonej decyzji postępowanie podziałowe wszczęte zostało na wniosek O. T. Wszelkie rozstrzygnięcia w sprawie doręczane były jej osobiście, z czytelnymi informacjami o przeznaczeniu poszczególnych, wyodrębnionych działek oraz pouczeniami o trybie ich zaskarżenia. Skarżąca nie wniosła zażalenia na postanowienie z dnia [...] ani też odwołania od decyzji z dnia [...]. Nie cofnęła również wniosku o podział nieruchomości, posiadając informację o wydzieleniu działki nr [...] pod drogę gminną. Trudno wyobrazić sobie zatem, by pozostawała w błędzie co do przeznaczenia poszczególnych, wyodrębnionych działek, tym bardziej zaś by kwestie z tym związane rozstrzygane były poza jej wiedzą i wolą. O ile jednak działanie Wójta Gminy stanowiło karane nadużycie uprawnień lub też niedopełnienie obowiązków, po ewentualnym potwierdzeniu tychże okoliczności stosownym wyrokiem sądu powszechnego, możliwe będzie ubieganie się o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawi art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddalaniu skargi jako bezzasadnej. m.o.