II SA/Łd 929/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Ł. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżone postanowienie. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez Ł. M. odwołania od decyzji Burmistrza K. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz K. decyzją z dnia [...] roku ustalił opłatę adiacencką w łącznej wysokości 1781 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ż. przy ul. A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 23 w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej) oraz zobowiązał do jej zapłaty proporcjonalnie do posiadanych udziałów w nieruchomości M. K. ([...]) w wysokości 445,25 zł, Ł. M. ([...]) w wysokości 445,25 zł oraz K. N. ([...]) w wysokości 890,50 zł, jako współwłaścicieli nieruchomości. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o prawie do złożenia odwołania. Kwestionując powyższą decyzję, pismem z dnia [...] roku Ł. M. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 129 oraz art. 39, art. 43, jak i art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") wyjaśnił, iż odwołujący zarzuca organowi, iż kierował do niego pisma za pośrednictwem Poczty Polskiej na nieaktualny adres (tj. ul. B 14/229, [...] W.), w sytuacji gdy na jego wniosek wszelka korespondencja w sprawie powinna być kierowana za pośrednictwem portalu ePUAP. Organowi znany był także jego aktualny adres korespondencyjny (tj. ul. C 14 lok. 47, [...] W.). Jak wskazało Kolegium, analiza akt pozwala na stwierdzenie, iż istotnie wnioskiem z dnia [...] roku odwołujący wystąpił do organu z prośbą o doręczanie mu wszelkiej korespondencji za pośrednictwem platformy ePUAP oraz podał swój adres elektroniczny. Organ pierwszej instancji tą okoliczność zlekceważył i zaskarżoną decyzję skierował do strony na adres zamieszkania. W ocenie Kolegium, organ nie ma możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę doręczenia drogą elektroniczną, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 391 § 1 K.p.a. sformułowania "doręczenie następuje". Doręczanie tradycyjne jest możliwe, ale tylko w przypadku braku skuteczności uprzedniego doręczenia elektronicznego. Jednak – jak oceniło Kolegium – z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie, zatem zaskarżona decyzja nie została odwołującemu doręczona w sposób skuteczny i prawidłowy. Jak wskazało Kolegium, gdyby adresatem tejże decyzji była tylko jedna osoba, tj. Ł. M., to tym samym uznać by należało, że wobec wadliwego jej doręczenia stronie, nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje określonych skutków prawnych. Tymczasem, oprócz odwołującego, adresatami decyzji są także M. K. oraz K. N., którym decyzja została doręczona skutecznie odpowiednio w dniu [...] i [...] roku. Oznacza to, że wspomniana decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, a dla odwołującego termin na wniesienie od niej odwołania rozpoczął się w dniu [...] roku, tj. z chwilą najpóźniejszego jej doręczenia stronie. Następnie Kolegium sięgając do treści art. 57 § 1 K.p.a. wskazało, iż skoro doręczenie decyzji miało miejsce w dniu [...] roku, to ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] roku. Tymczasem, Ł. M. złożył odwołanie za pomocą platformy ePUAP w dniu [...] roku, a zatem z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Składając odwołanie po upływie ustawowego terminu, odwołujący nie wniósł o jego przywrócenie, zatem organ zobowiązany był – na mocy art. 134 K.p.a. – do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze Ł. M. wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 129 ust. 2 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że wobec faktu, że decyzja nie została doręczona skarżącemu w sposób prawidłowy i skuteczny, termin na odwołanie dla niego należy liczyć od dnia odbioru tej decyzji przez M. K.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozpoznania skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że decyzja nie została mu doręczona w sposób odpowiedni, bowiem organ pierwszej instancji zbagatelizował wniosek o doręczanie korespondencji za pośrednictwem ePUAP, a nadto wysłał korespondencję na adres zamieszkania podczas gdy skarżący podał adres korespondencyjny. Błędem jest także pogląd, iż w tych okolicznościach termin na wniesienie odwołania należy liczyć od daty odbioru decyzji przez M. K.. Stroną postępowania jest Ł. M., M. K. i K. N., przy czym osoby te nie mogą traktowane łącznie jako strona, lecz każda z tych osób jest stroną postępowania, która dokonywać czynności w postępowaniu osobiście lub przez pełnomocnika, niezależnie i czynności dokonywanych przez inne osoby. Tym samym termin odbioru decyzji przez M. K. lub K. N. nie może mieć żadnego znaczenia dla terminu wniesienie odwołania przez skarżącego, bowiem tenże jest samodzielną stroną postępowania, niezależną od M. K. i K. N.. Decyzja nie została doręczona skarżącemu prawidłowo i skutecznie, zatem organ nie mógł stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż ten termin dla skarżącego nie rozpoczął swojego biegu. Kontestowane rozstrzygnięcie jest tym bardziej krzywdzące dla skarżącego, bowiem gdyby Burmistrz wysłał decyzję skarżącemu w sposób prawidłowy, odwołanie należałoby traktować jako wniesione w terminie, bowiem miało miejsce w ostatnim dniu terminu do jego wniesienia, licząc od ostatniego dnia w którym możliwe było podjęcie awizowanej przesyłki (art. 44 § 4 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 roku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z dyspozycji cytowanego przepisu wynika, że wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ, do którego wpływa odwołanie, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność oraz stwierdzić, czy nie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia. W sytuacji, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Zgodnie art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się za pośrednictwem tego organu do organu drugiej instancji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest skuteczne doręczenie decyzji stronie. Z drugiej strony, uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania rozważanego postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia pierwszej instancji, jak również daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Zasadą określoną w art. 109 K.p.a. jest, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (§ 1), zaś w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (§ 2). Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku – Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 K.p.a.). Doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (art. 391 § 1 pkt 2 K.p.a.). Co należy podkreślić, próba doręczenia decyzji w sposób tradycyjny, tj. pocztą w sytuacji, gdy adresat żądał doręczenia w formie elektronicznej, powoduje, że wobec nieodebrania przesyłki, organ nie może powołać się na fikcję doręczenia (podwójne awizowana przesyłka) wynikającą z art. 44 § 4 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2019 roku, sygn. III SAB/Kr 19/19; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie ma możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę doręczenia drogą elektroniczną (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 2628/15 oraz wyroki WSA w Krakowie: z dnia 19 marca 2019 roku, sygn. III SAB/Kr 20/19; z dnia 9 października 2018 roku, sygn. III SAB/Kr 29/18; z dnia 9 sierpnia 2018 roku, sygn. III SAB/Kr 37/18), a doręczenie tradycyjne jest dopuszczalne, ale tylko w przypadku braku skuteczności uprzedniego doręczenia elektronicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2018 roku, sygn. III SAB/Kr 36/18). Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", stąd niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci papierowej, jak i elektronicznej (por. wyroki NSA: z dnia 7 czerwca 2017 roku, sygn. II GSK 1444/17; z dnia 4 czerwca 2014 roku, sygn. II GSK 1197/14). Nie ma wątpliwości, że niedoręczenie stronie postępowania decyzji jest poważnym naruszeniem przepisów postępowania, gdyż pozbawia ją to możliwości wniesienia przysługującego jej środka zaskarżenia – odwołania. Strona przez to została pozbawiona możności obrony swych praw z naruszeniem art. 10 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżący w piśmie z dnia [...] roku skierowanym do organu za pośrednictwem platformy ePUAP złożył wniosek o doręczanie mu korespondencji drogą elektroniczną. Na początkowym etapie postępowania organ uwzględnił ten wniosek doręczając w dniu [...] roku drogą elektroniczną scan operatu szacunkowego. Na późniejszym etapie postępowania organ pomijał wniosek skarżącego o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną. Okoliczność uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, nie wymagała ponowienia wniosku o doręczanie korespondencji drogą elektroniczną. Mimo wcześniejszej uchylenia decyzji i ponownego rozpoznawania sprawy nadal mamy do czynienia z postępowaniem, które jest w toku, zatem z jednym postępowaniem. Na marginesie należy podkreślić, że sytuacja taka nie wymaga także wydania ponownego postanowienia o wszczęciu postępowania. Powracając na grunt przedmiotowej sprawy, nie jest przedmiotem sporu w sprawie okoliczność, że korespondencja – zgodnie z wnioskiem skarżącego – powinna mu być doręczana w drodze elektronicznej poprzez platformę ePUAP. Tymczasem organ pierwszej instancji decyzję doręczył listem poleconym na adres zamieszkania skarżącego. O fakcie wydania decyzji – jak wskazał skarżący – dowiedział się od strony postępowania, tj. K.N.. A ponieważ warunkiem otwarcia terminu do wniesienia odwołania jest niewadliwe doręczenie decyzji, w sprawie termin do wniesienia odwołania nie został uruchomiony, zatem nie można stwierdzić, że odwołanie wniesione w dniu [...] roku zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie narusza art. 134 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., a także art. 39 i art. 391 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie składu orzekającego, zaprezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd wskazujący na możliwość wniesienia w sprawie wniosku o wznowienie postępowania (a nie odwołania), nie znajduje uzasadnienia. Ustanowiony w art. 129 § 2 K.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. Tymczasem w sprawie skarżący brał udział w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji (był adresatem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, złożył wniosek o doręczenie scanu operatu szacunkowego i takowy scan otrzymał), a powodem niedoręczenia decyzji był błąd tegoż organu. Konsekwencje tego błędu nie mogą być przerzucane na skarżącego. Ponadto pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zyskał uznania Sądu z uwagi na jego skutki. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 24 września 2019 roku, podczas gdy skarżący o wydaniu decyzji dowiedział się najpóźniej w dniu 19 sierpnia 2019 roku (data wniesienia odwołania). Z przedstawionego zestawienia dat wynika, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, określony w art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ekspirował. W tej sytuacji skarżący, na skutek ewidentnego błędu organu pierwszej instancji, utraciłby możliwość kwestionowania decyzji tegoż organu. Konkludując Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi. Ak.