II SA/Łd 929/25

Dnia 12 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 roku sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 14 października 2025 roku znak: SKO.4163.18.25 w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego odwołania od decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami oddala skargę. IB Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga E. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. na wydane, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2025 r., znak: SKO.4163.18.25, zawieszające postępowanie dotyczące odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. od decyzji Starosty Zduńskowolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak: AS-I.6233.2.2024, odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Z akt sprawy wynika, że działając na podstawie art. 46, ust. 1e, pkt 1, lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), w związku z art. 41 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o odpadach Starosta Zduńskowolski decyzją z dnia 29 kwietnia 2025 r. znak: ASI.6233. 2.2024, odmówił wydania na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości M. obręb [...], gm. Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ jest zobligowany do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, ponieważ przedsiębiorcy w ostatnich 10 latach, co najmniej trzykrotnie, została wymierzona administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł. Powyższe okoliczności ustalono na podstawie następujących decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi : 1.decyzja z dnia 9 czerwca 2022 r., znak: I-S.7062.3.10.2021.2022 - kara pieniężna w wysokości 1 000 zł, wydana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Strona w ustawowym terminie nie odwołała się od decyzji. 2. decyzja z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.15.2023.MM - kara pieniężna w wysokości 100 000 zł, wydana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Strona odwołała się od decyzji. Decyzją z dnia 24 lipca 2024 r., znak: DKO-। WOK.401.167.2024.ke (DKO.401.400.2024) Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji z dniem wydania. 3. decyzja z dnia 7 maja 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.12.2024.JS - kara pieniężna w wysokości 50 000 zł, wydana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Od omówionej powyżej decyzji odmownej skarżąca spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, w którym m.in. zakwestionowała fakt ostateczności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 maja 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.12.2024.JS. W toku postępowania skarżący poinformował, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/25, postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od ww. decyzji zostało uchylone. W piśmie z dnia 25 września 2025 r., DKO-WOK.401.613.2024.pn, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w Warszawie poinformował Kolegium, że w najbliższym czasie przystąpi do merytorycznego załatwienia sprawy. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 14 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zawiesiło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji zauważył, że kwestia ostateczności decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 maja 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.12.2024.JS, rzutuje na możliwość uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów i stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nałożenie na przedsiębiorcę w okresie ostatnich 10 latach trzeciej administracyjnej kary pieniężnej skutkuje przekroczeniem limitu ilości oraz wysokości kwoty nałożonych kar (3 kary w łącznej wysokości ponad 150.000 zł). Powyższe przemawia zatem za zawieszeniem przedmiotowego postępowania odwoławczego. Powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz orzecznictwo Kolegium wyjaśniło, że organ jest zobowiązany do zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalne) należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne, otwarte i samoistne, należące do właściwości innego organu lub sądu, zagadnienie, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik sprawy głównej. To, co jest zagadnieniem wstępnym, zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W kontekście charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Ww. przepis wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W kontekście powyższych uwag Kolegium podniosło, że przedmiotowa kara nałożona decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 maja 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.12.2024.JS, została wymierzona przedsiębiorcy (E.1 z siedzibą w miejscowości M.) przed zakończeniem postępowania dotyczącego wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości M. obręb [...], gm. Z., wszczętego w dniu 30 kwietnia 2024 r. W dniu 14 marca 2025 r. doszło do przekształcenia przedsiębiorcy z E.1 z siedzibą w miejscowości M. na E. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M.. W ocenie Kolegium wskazana okoliczność (ostateczność ww. decyzji) ma wpływ na rozpatrzenie wniosku przedsiębiorcy mając na względzie treść art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret drugie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł, wspólnikowi, prokurentowi, członkowi zarządu lub członkowi rady nadzorczej tego przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą jako osoba fizyczna. Na powyższe postanowienie spółka E. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Sieradzu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego wskutek niezasadnego uznania, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy z odwołania Skarżącej od decyzji Starosty Zduńskowolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r., znak: AS-I.6233.2.2024, odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na działce nr [...] położonej w miejscowości M. obręb [...], gm. Z. zależy od uprzedniego rozpoznania zagadnienia wstępnego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, podczas gdy rozpoznanie sprawy z odwołania od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 maja 2024 r., znak: l-DSI.7062.3.12.2024.JS nie stanowi bezpośrednio o możliwości wydania decyzji, lecz pośrednio rzutuje na jej treść, 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1 e lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm., dalej jako "ustawa o odpadach") oraz w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, w sytuacji w której Organ zobowiązany był do rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż decyzja o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów ma charakter związany, wobec czego wskutek braku ziszczenia się przesłanek negatywnych wskazanych w art. 46 ust. 1e lit. b ustawy o odpadach Organ zobowiązany był do wydania decyzji, z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, zaś oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy przez GIOŚ (w bliżej nieokreślonym terminie) stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o odpadach, które zobowiązują Organ do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w przypadku ziszczenia się przesłanek do tego wymaganych. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy rozpatrzenie sprawy przez GIOŚ w kwestii wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższym zaś nierozerwalnie łączy się rozstrzygnięcie czy organ II instancji uprawniony był do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na skutek zbiegu tych postępowań. Strona podniosła, że kwestia będąca obecnie przedmiotem merytorycznego rozstrzygania przez GIOŚ jest tylko pośrednim zagadnieniem. Istotne jest dla przedmiotowej sprawy, że brak jest ustawowej definicji zagadnienia wstępnego. W ślad za orzecznictwem NSA pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. O tym, czy taki związek zachodzi, decydują przepisy prawa materialnego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zawiera jedynie przytoczenie teoretycznych wywodów opartych na orzecznictwie i braku ich powiązania z realiami rozpoznawanej sprawy. Po analizie przywołanego w uzasadnieniu orzecznictwa, które stanowi tożsamą linię orzeczniczą dla przytoczonego powyżej, jedynym wnioskiem jaki się nasuwa jest uznanie, iż organ II instancji sam sobie zaprzecza. Odnosząc powyższe orzecznictwo stanowiące uzasadnienie wydanego postanowienia przez organ II instancji, strona zauważyła, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed GIOŚ nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż od tego rozstrzygnięcia nie zależy możliwość rozpoznania sprawy przez SKO. Ewentualna zależność wyłania się na płaszczyźnie treści rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego rozpoznania wniosku Skarżącej) i to jedynie w przypadku jednego z potencjalnych sposób zakończenia postępowania przed GIOŚ. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie wpłynie bowiem na zmianę stanu faktycznego w sprawie, w stosunku do stanu zaistniałego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, tj. braku trzech ostatecznych decyzji wymierzających administracyjne kary pieniężne, na kwotę przewyższającą 150 000 zł. Tok rozumowania Organu - obrazujący przyjęty przez niego mechanizm wyczekiwania na ostateczną decyzję w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - prowadzi do nieakceptowalnych z punktu widzenia zasady praworządności oraz zaufania do władzy publicznej wniosków, zgodnie z którymi okres ten może trwać w bliżej nieokreślonym odcinku czasu (co możliwe jest na skutek określonych układów procesowych, wynikających z zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.), a jego wynik oczekiwania, nie dość, że niepewny, pozostaje irrelewantny prawnie dla postępowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego w ocenie skarżącej spółki zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest bezzasadne oraz skutkuje naruszeniem zasady wyrażonej w art. 12 k.p.a. Strona wyraziła stanowisko, iż rozpatrzenie sprawy przez GIOŚ nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego uprawniającego organ do zawieszenia postępowania. Działając zgodnie ze wskazaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania organ zobowiązany był do uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego, tj. faktu braku pozostawania w obrocie prawnym trzech ostatecznych decyzji administracyjnych wymierzających kary pieniężne na łączną kwotę przekraczającą 150 000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2025 r. zawieszające postępowanie, dotyczące odwołania E. Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. od decyzji Starosty Zduńskowolskiego z dnia 29 kwietnia 2025 r. odmawiającej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak stanowi powołany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2025 r., II GSK 2323/24, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok NSA z 28 października 2025 r., II GSK1056/22, LEX nr 3945093, CBOSA). Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Inaczej ujmując, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 278) (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2025 r., I OSK 11/24, LEX nr 3945248, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w kontrolowanej sprawie E. Spółka z o.o. z siedzibą w M., ul. [...], [...] Z., wystąpiła do Starosty Zduńskowolskiego z wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu: 30 kwietnia 2024 r.) o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości M., obręb [...], gmina Z.. Na dzień złożenia wniosku firma funkcjonowała pod nazwą E.1 z siedzibą w M., ul. [...], [...] Z., a od 14 marca 2025 r. funkcjonuje pod nazwą E. Sp. z o.o., której prezesem i jedynym członkiem spółki jest Pan L. F.. Jak wynika z ustaleń organów w kontrolowanej sprawie wobec strony skarżącej wydano następujące decyzje: 1. Decyzja z dnia 9 czerwca 2022 r., znak: I-S.7062.3.10.2021.2022 - kara pieniężna w wysokości 1 000 zł, wydana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Strona w ustawowym terminie nie odwołała się od decyzji. 2. Decyzja z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.15.2023.MM - kara pieniężna w wysokości 100 000 zł, wydana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Strona odwołała się od decyzji. Decyzją z dnia 24 lipca 2024 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 3. Decyzja z dnia 7 maja 2024 r., znak: I-DSI.7062.3.12.2024.JS - kara pieniężna w wysokości 50 000 zł, wydana na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach. Strona odwołała się od decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także: GIOŚ). W stosunku do decyzji z 7 maja 2024 r., z uwagi na wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/25, uchylający postanowienie GIOŚ z 21 lutego 2025 r. o niedopuszczalności odwołania, toczy się nadal postępowanie odwoławcze przed GIOŚ. Z pisma GIOŚ z 28 listopada 2025 r. przedłożonego Sądowi przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia 18 lutego 2025 r., które to pismo GIOŚ Sąd dopuścił jako uzupełniający dowód z dokumentu na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., wynika, że organ wyznaczył termin wydania decyzji do 27 listopada 2026 r. Z uwagi na wydanie wskazanych wyżej trzech decyzji nakładających kary pieniężne organy rozważały zastosowanie art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli co najmniej trzykrotnie wymierzono administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194, w ostatnich 10 latach, w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł: – temu przedsiębiorcy, – wspólnikowi, prokurentowi, członkowi zarządu lub członkowi rady nadzorczej tego przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą jako osoba fizyczna, – innemu przedsiębiorcy, którego wspólnikiem, prokurentem, członkiem rady nadzorczej lub członkiem zarządu, w czasie gdy zostało popełnione naruszenie, z powodu którego wymierzono administracyjną karę pieniężną, jest lub był wspólnik, prokurent, członek zarządu lub członek rady nadzorczej posiadacza odpadów składającego wniosek. Przepis art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b ustawy o odpadach nie daje swobody organowi w wydaniu rozstrzygnięcia, lecz nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmownej w przypadku spełnienia zawartych w nim przesłanek (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., III OSK 2788/22, LEX nr 3889016, CBOSA). Dlatego też ustalenie okoliczności objętych dyspozycją tej normy ma wpływ na rozstrzygnięcie organu, więc wbrew tezom skargi nie jest irrelewantne. Z uwagi na to, że wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/25, zapadł już po wydaniu decyzji organu I instancji (decyzji Starosty Zduńskowolskiego z 29 kwietnia 2025 r. odmawiającej na podstawie art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b ustawy o odpadach stronie skarżącej wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami) prawidłowo zareagował w sprawie organ odwoławczy, bowiem jest to nowa okoliczność w sprawie i istotny element stanu faktycznego. Ponadto obowiązkiem organów jest ustalić stan faktyczny w oparciu o decyzje ostateczne, co w kontrolowanej sprawie potwierdza art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579) zgodnie z którym przy ocenie spełnienia przesłanek odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 46 ust. 1e ustawy zmienianej w art. 6, uwzględnia się administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 194 ustawy zmienianej w art. 6, nałożone decyzją ostateczną wydaną po dniu 4 września 2018 r. Z treści powyższego przepisu wynika wprost, że podstawą wydania decyzji odmownej, o której mowa w art. 46 ust. 1e ustawy o odpadach są decyzje ostateczne wydane po dniu 4 września 2018 r. (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., III OSK 2370/22, LEX nr 3889015, CBOSA). W rezultacie Kolegium prawidłowo zastosowało art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w toku postępowania odwoławczego, skoro od ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie trzeciej kary (uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego) zależy czy organ jest związany obowiązkiem odmowy wydania zezwolenia na gruncie art. 46 ust. 1e ustawy o odpadach. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych strony skarżącej zawartych w piśmie strony skarżącej z 13 lutego 2026 r. wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy czym sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r., II GSK 767/22, LEX nr 3512263, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie powstały jednak, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości, które powodowałyby konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodów z dokumentów. Sąd podkreśla, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2023 r., II OSK 202/20, LEX nr 3517159, CBOSA). Wobec powyższego, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono w sentencji wyroku. ds