II SA/Łd 930/10

Dnia 3 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił J. Ż. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Podstawę prawną owej decyzji stanowił art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 4 oraz art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395, ze zm.). Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2, art. 4 ust. 1,2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt K 49/07 (Dz. U. z dnia 23 grudnia 2009r., Nr 220, poz. 1734) odmówił uchylenia w/w decyzji własnej z dnia [...]. W ocenie organu we wniosku, nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 19 marca 2010r., J. Ż. nie sprecyzował żądania odnośnie trybu rozpatrzenia owego wniosku, zatem organ zakwalifikował ten wniosek, jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie przewidzianym dyspozycją art. 154 k.p.a. Nadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał, by za uchyleniem owej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, albowiem ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynikało, że J. Ż. w okresie okupacji wykonywał pracę przymusową w pobliżu stałego miejsca zamieszkania, w miejscowości P. Praca ta, w opinii organu, nie przybrała szczególnie dotkliwej formy, o której mowa we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., tzn. nie była połączona z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i wyrwaniem z dotychczasowego środowiska. Organ podniósł, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem (wyrwaniem) z dotychczasowego środowiska. Wskazał, także, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt K 49/07, Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd ustawodawcy, że wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową (...), szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. W dniu 18 maja 2010r. J. Ż., za pośrednictwem poczty, skierował do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zwrócił się z prośbą o przyznanie mu uprawnień do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. Strona wyjaśniła, iż Niemcy w czasie jego deportacji zabraniali mu kontaktu z rodziną. Dalej odwołujący się opisał swoją obecną trudną sytuację zdrowotną i finansową. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art.127 § 3, art. 151 §1 i 2 K.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...) utrzymał w mocy wskazaną wcześniej decyzję własną z dnia [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powtórzył argumentację zawartą w treści decyzji pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. Ż. wyjaśnił, że został "wyrwany" ze swego środowiska, opuścił dom rodzinny, nie mógł utrzymywać kontaktów z rodziną, zaś odległość między miejscowością, w której mieszkał, a miejscowością, do której był deportowany, nie może stanowić przesłanki odmownej dla wnioskowanych przez niego uprawnień. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Uchylenie decyzji administracyjnych następuje więc w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej p.p.s.a.) Dodać należy, iż sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, tj. nie orzeka bezpośrednio o prawach i obowiązkach strony wnoszącej skargę, co stanowi wyłączną kompetencję organu właściwego w sprawie. W ocenie sądu zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 9 i 154 k.p.a. Uchybienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych dotyczyło właściwego rozpoznania wniosku strony z dnia 10 marca 2010 roku i wyboru właściwego trybu do jego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż w obrocie pozostaje ostateczna decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...], odmawiająca przyznająca J. Ż. uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Odnosząc się do zgłoszonego ponownie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia, o jakim mowa w ustawie z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395, ze zm.), organ zakwalifikował ów wniosek jako wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Analiza wniosku z dnia 19 marca 2010 roku wskazuje natomiast, iż skarżący nie zawarł w nim żądania uchylenia czy zmiany decyzji ostatecznej, lecz wnosił o przyznanie świadczenia z tytułu deportacji do pracy przymusowej w okresie od stycznia 1942r. do stycznia 1945r. Bez wątpienia powyższe pismo stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 63 ust. 2 k.p.a. wniosek strony powinien zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz żądanie, którego przedmiot określa sam wnioskodawca. Oceny wniesionego żądania organ dokonuje jednak wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznaczny określony przez stronę postępowania. Dodatkowo też zwrócić należy uwagę na przepis art. 235 § 1 k.p.a., zgodnie z którym skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się - zależnie od jej treści - za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Mając na uwadze wskazane przepisy podkreślić trzeba, że stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. zgłoszone żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji ( zob. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. w sprawie o sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; wyrok NSA z dnia 31 marca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1755/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości, co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Przypomnieć także należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można zapominać, iż wprawdzie organy administracji publicznej mają obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień, lecz zawsze są związane zakresem swojej właściwości i żądaniem strony. Jeżeli zatem organ ma wątpliwości co do charakteru pisma, a w szczególności co do zamiaru i intencji strony, powinien wezwać ją do sprecyzowania żądania, udzielając przy tym stosownych wyjaśnień. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie zasady ogólnej z art. 9 k.p.a. Przepis art. 9 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę, według której organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona postępowania, której organ z urzędu ma obowiązek w toku całego postępowania udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem sprawy. Z normy prawnej zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, że "organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Bierność organu w opisanym wyżej zakresie stanowi niewątpliwie naruszenie prawa. Podkreślić należy, że prawo jednostki do otrzymania niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest również w art. 6 § 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwości sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącej pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy". Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, iż organ nie wzywał strony do sprecyzowania wniosku ani nie pouczył jej o przesłankach wynikających z treści art. 145 K.p.a. (w tym o obowiązujących terminach do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w zależności od podstawy wznowienia – art. 148 i 145a § 2 k.p.a., jak i możliwości przywrócenia go oraz skutkach upływu czasu dla możliwości wznowienia postępowania – art. 146 § 1 k.p.a.), czy art. 158 i art. 156 K.p.a. Organ arbitralnie uznał, że wniosek zawiera żądanie uchylenia decyzji ostatecznej trybie art. 154 K.p.a. Tymczasem skarżąca złożył wniosek o przyznanie mu uprawnień z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Data złożenia owego wniosku, tj. 19 marca 2010r., w zestawieniu z datą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku, w sprawie o sygnaturze akt K 49/07, budzi wątpliwości co do prawidłowości zastosowania trybu nadzwyczajnego, przewidzianego dyspozycją art. 154 k.p.a. Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że złożenie owego wniosku w dniu 18 marca 2010r., w sytuacji gdy w/w wyrok TK został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 23 grudnia 2009r., miało na celu wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznająca J. Ż. uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Wprawdzie skarżący, składając swój wniosek, uchybił miesięcznemu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, przewidzianego art. 145a § 2 k.p.a., jednakże termin do złożenia skargi o wznowienia postępowania jest terminem procesowym, co wynika z brzmienia art. 145 a § 2 k.p.a. Zatem w razie jego uchybienia strona może się bronić, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, komentarz do art. 145 a). Nadto treść wyrok TK, stwierdzająca niezgodność przepisu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym (...) w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, również może wskazywać, że skarżący domagał się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, wynikającego z powołanego wyroku TK, a nie tylko przeprowadzenia weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wskazać wypada, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), wobec tego dopiero w wypadku, gdy decyzja jest dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, jej uchylenie lub zmiana może nastąpić na podstawie art. 154 k.p.a., jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego ( rozpoznawczego ) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla innych trybów postępowania. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. również postępowanie dowodowe winno być prowadzone jedynie pod kątem ustalenia, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie organ nie tylko arbitralnie przyjął, iż wniosek J. Ż. dotyczy żądania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., ale też prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie w wybranym przez siebie trybie, uchybił wynikającym z niego - omówionym wyżej - regułom rozpatrzenia sprawy, dokonując tego w kontekście przesłanek wznowienia postępowania (powołanie się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, ocena wpływu jego orzeczenia na byt decyzji ostatecznej). Organ nie ustalił, jakie są rzeczywiste intencje wnioskodawcy. W tym celu winien wezwać J. Ż. do sprecyzowania treści złożonego wniosku, wskazując przy tym możliwe tryby wzruszenia decyzji ostatecznej. Reasumując, uznać należało, iż organ nie wzywając strony do sprecyzowania wniosku i nie udzielając jednocześnie stronie wyjaśnień oraz pouczeń w zakresie trybów wzruszania decyzji ostatecznej (co do przesłanek, terminów i innych wymogów wniosku) oraz zakwalifikowanie wniosku - bez stanowiska strony - jako wniosku o wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a., dopuścił się naruszenia art. 9 i art. 154 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego uchybienia należy podnieść, iż wniosek organu co do braku przesłanek deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym (...) jest co najmniej przedwczesny, a przede wszystkim nie został poprzedzony wszechstronnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co skutkuje naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a. Organ nie ustalił, czy w sprawie miała miejsce deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy, nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r. Przy uwzględnieniu przepisów ustawy i cytowanego wyroku sąd uznał, że deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak wyglądał dzień takiej osoby, jak się odżywiała), czy zadania wykonywane przez osobę deportowaną adekwatne były do jej wieku. Często bowiem się zdarzało, że małe, czy też kilkunastoletnie dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary. Stwierdzenie takie skutkuje tym, że deportacja uzyskiwała bardziej dotkliwą formę. Konkludując, organ miałby obowiązek ustalić te wszystkie okoliczności, by móc stwierdzić, czy obowiązek przymusowej pracy skarżącej przybrał szczególnie dotkliwą formę, gdyż był połączony z wysiedleniem rozumianym jako przymusowa zmiana miejsca pobytu. Zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności naruszałoby powołane na wstępie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał bowiem, że w okresie przesiedlenia, jako kilkuletnie dziecko, musiał pracować najpierw w gospodarstwie rolnym w A., gdzie mieszkał, sypiając ze zwierzętami gospodarskimi w oborze. Nie mógł odwiedzać domu rodzinnego, był bity przez swego pracodawcę. Następnie pracował przymusowo w miejscowości P., na podobnych zasadach w innym gospodarstwie, należącym do osoby narodowości niemieckiej. Organ rozpatrywał wniosek skarżącego w trybie art. 154 k.p.a., a tym samym nie odnosił się do pracy świadczonej przez skarżącego w gospodarstwie położonym w A., nie wyjaśniał także innych okoliczności, które mogłyby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku złożonego w innym trybie. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności wyjaśnienie z udziałem wnioskodawcy, jaka jest rzeczywista treść wniosku w kontekście istnienia decyzji ostatecznej, a następnie przyjęcie właściwego, wnioskowanego przez stronę trybu weryfikacji tej decyzji oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zmierzających do ustalenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do uwzględnienia wniosku. m.o.