II SA/Łd 931/03

Dnia 17 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), del. Sędziowie NSA: Małgorzata Stahl, Grzegorz Szkudlarek, Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. A. B. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie nakazania skarżącej rozbiórki zrealizowanej części budynku, położonego na terenie nieruchomości przy ulicy A 17 w Ł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że A. B. rozpoczęła budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie wymienionej nieruchomości, we wrześniu 2002 roku, bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym podczas oględzin w dniu 15 stycznia 2002 roku, stwierdzono wykonanie stanu surowego otwartego, bez konstrukcji dachu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor – A. B., przedłożyła kserokopię decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] , Nr[...] ), a jednocześnie oświadczyła, że przystąpiła do budowy przed wydaniem tej decyzji. Wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowę, została uchylona przez Wojewodę[...] decyzją z dnia [...] Nr [...] którą to decyzją umorzono także postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, z uwagi na rozpoczęcie budowy przez skarżącą bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na zrealizowanie przedmiotowej budowy, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie wydany został nakaz rozbiórki obiektu wzniesionego samowolnie. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nie mogła stanowić podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Nie ma zatem, zdaniem organu odwoławczego, dostatecznych podstaw zarzut, podniesiony w odwołaniu, że organ orzekający nie przeprowadził dokładnego postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie nawet, jak twierdzi odwołująca, że rozpoczęcie budowy nastąpiło przed "uprawomocnieniem się" decyzji o pozwoleniu na budowę, wywołałoby takie same konsekwencje, prowadząc również do rozbiórki wykonanej samowolnie budowy. W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, A. B. zarzuciła rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 77 kpa w związku z art. 48 ustawy - Prawo budowlane i zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że nie zostały rozpoznane wszystkie jej zarzuty, podnoszone w odwołaniu, gdyż wyjaśnienia złożone w odwołaniu, wymagały przeprowadzenia wnikliwego postępowania wraz z oględzinami w terenie. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a wniosek ten został przez Sąd administracyjny uwzględniony postanowieniem z dnia[...]. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ orzekający wyjaśnił, że stan faktyczny tej sprawy został dostatecznie ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie było zatem potrzeby uzupełniania tego postępowania przed organem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 1995 roku weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), jak to wprost stanowi art. 108 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy, nie mającymi zastosowania w sprawie niniejszej). W rozumieniu przepisów powołanej ustawy - Prawo budowlane, "pozwoleniem na budowę" jest decyzja administracyjna, zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy niniejszej, niewadliwie ustalonym przez organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji (wbrew zarzutom skargi), nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowego budynku nie została rozpoczęta na podstawie "ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę", w rozumieniu art. 28 powołanej ustawy - Prawo budowlane, i była kontynuowana w sytuacji uzyskania decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej w tym zakresie, co nastąpiło na wyłączne ryzyko inwestora. Decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności, została wyeliminowana z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, który ponadto umorzył postępowanie w przedmiocie pozwolenia budowlanego, gdyż inwestycja była już w trakcie realizacji. Powyższe ustalenia trafnie zostały ocenione przez organy orzekające w sprawie niniejszej w pierwszej i drugiej instancji, które przyjęły, że przedmiotowy budynek był realizowany w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji organy administracyjne, które wydawały decyzje w pierwszej i drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie, były obowiązane do zastosowania do likwidacji przedmiotowej samowoli, przepisu art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane z r. 1994, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Oznacza to, że stwierdzenie przez właściwy organ, iż dany obiekt budowlany jest wznoszony lub też został wybudowany przez inwestora bez wymaganego i pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracyjny), obliguje właściwy organ do wydania decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki tego obiektu. Jeśli zaś roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) a wznoszenie spornego obiektu w istocie miało miejsce bez uzyskania takiego niezbędnego w tym wypadku, pozwolenia budowlanego, realizacja tej inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiła w myśl przytoczonych wcześniej przepisów Prawa budowlanego, samowolę budowlaną, pociągającą za sobą sankcje prawno-administracyjne w postaci nakazu rozbiórki wzniesionego obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Celem tej normy jest (jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98; OTK ZU 1999, z.1, poz. 2; tekst sentencji wyroku publik. w Dz.U. Nr 3, poz. 30) zapewnienie, w aspekcie generalnej prewencji, stanu zgodności z prawem, co w tym konkretnym przypadku oznacza podejmowanie robót budowlanych, poza określonymi w ustawie wyjątkami, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo po zgłoszeniu właściwemu organowi. Późniejsza ingerencja właściwych organów administracji publicznej, realizująca obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki wzniesionego sprzecznie z powołanymi wyżej przepisami Prawa budowlanego stanowi jedynie ustawową konsekwencję podjętych wcześniej przez adresata decyzji działań, naruszających przepisy ustawy - Prawo budowlane. Również w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 48 powołanej ustawy - Prawo budowlane, z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 37, poz. 353). W tym stanie także pozostałe zarzuty i żądania strony skarżącej, nie mogły mieć bezpośredniego wpływu na ocenę legalności decyzji zaskarżonej do Sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, a tylko pod tym kątem bada decyzje zaskarżone Sąd administracyjny (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Skutkuje to, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oddaleniem skargi. Już tylko dodatkowo trzeba wyjaśnić, że przepis art. 48 Prawa budowlanego został zmieniony z dniem 11 lipca 2003 r., na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).