II SA/Łd 933/08

Dnia 24 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S.A. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, wolno stojącego wraz z instalacjami wewnętrznymi na terenie działek nr [...] i [...], położonych przy ul. A w Ł., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ I instancji ustalił, że przedłożony przez S.A. projekt budowlany spełnia wymagania decyzji Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...], nr [...] oraz wymagania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. wniosła o jego uchylenie, wskazując na naruszenie prawa, bowiem inwestor nie uzyskał jej zgody na korzystanie z drogi wewnętrznej, będącej własnością odwołującej. W ocenie Spółdzielni, nieruchomość inwestora nie ma dostępu bezpośredniego do drogi publicznej, dlatego konieczne jest uzyskanie zezwolenia na korzystanie z drogi, należącej do Spółdzielni. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazał w uzasadnieniu na § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.) ,zgodnie z którym do działek oraz do budynków z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd, umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie powołał się na przepis art. 1 w związku z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który wskazuje co rozumieć należy pod pojęciem drogi publicznej oraz jak traktować drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Wojewoda [...] podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewniony dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica B, która zaliczona jest do dróg powiatowych. Dostęp ten umożliwia droga wewnętrzna – ul. A. Warunek z §14 powołanego rozporządzenia, w ocenie organu, jest zatem spełniony. Organ odwoławczy wskazał na możliwość ustanowienia służebności, jednak kwestia uzgodnienia zasad korzystania z drogi wewnętrznej, której zarządcą jest Spółdzielnia pozostaje poza zakresem działania organów architektoniczno-budowlanych. Podkreślono również, że inwestor spełnił warunki, wynikające z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez złożenie wymaganej dokumentacji tj.: kompletnego projekt budowlanego, wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie Wojewoda [...] wskazał, że przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku załączenia do wniosku dokumentu, świadczącego o ustanowieniu służebności sąsiedniej działki. W skardze z dnia 30 października 2008 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, wskazując na naruszenie prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Skarżąca wskazała, że w wyniku wydanej decyzji nastąpiło naruszenie wymagań, dotyczących ochrony osób trzecich i niezgodność z wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w której organ przyjął dostęp do drogi publicznej. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na udostępnienie i korzystanie ze stanowiącej jej własność, nieruchomości drogowej. W jej ocenie, droga ta jest drogą prywatną, a korzystanie z niej może być uregulowane jedynie w drodze ustanowienia służebności. Skarżąca podniosła również argumenty wskazywane uprzednio na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009r., uczestnicy postępowania S.A. i E.T. wnieśli o oddalenie skargi podnosząc, iż działki objęte inwestycją od niepamiętnych czasów miały dostęp do ulicy A, traktowanej jako droga dojazdowa do ulicy B. Dotyczy to również okresu, gdy właścicielami nieruchomości byli skarżąca Spółdzielnia oraz jej poprzednik prawny, będący osobą fizyczną. Wskazali, iż żaden z właścicieli nieruchomości, położonych przy ul. A nie posiada ustanowionej służebności drogowej, umożliwiającej korzystanie z ulicy A, nie ponosi też z tego tytułu żadnych opłat na rzecz Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem oceny sądowej w niniejszej sprawie, była decyzja Wojewody [...] z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S.A. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na terenie działek nr [...] i [...], położonych przy ulicy A w Ł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w świetle art. 32 ust. 4 może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane natomiast, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 punkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę nakłada na właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie kompletności projektu budowlanego i co istotne - zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie okolicznością nie budzącą żadnych wątpliwości jest fakt złożenia przez S.A. wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę obejmującego budowę domu jednorodzinnego, do którego załączono: oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze projektu budowlanego, który został sporządzony przez osoby posiadające wymagane przepisami prawa uprawnienia, czego dowodem są załączone dokumenty potwierdzające posiadanie przygotowania zawodowego projektantów i oświadczenia potwierdzające wpis na listę członków izby samorządu zawodowego. Niespornym wobec tego jest, że inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który, jak słusznie ustalił to organ l instancji, a w ślad za nim Wojewoda [...], jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi oraz z ustaleniami, wynikającymi z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, co obligowało organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Innymi słowy, w zaistniałej sytuacji, Prezydent Miasta Ł. nie mógł odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę przy spełnieniu warunków określonych w prawie budowlanym, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie jest bowiem uzależnione od uznania organu administracji publicznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 13 listopada 2003 r. sygn. akt SA/Sz 2207/2001, LexPolonica nr 365629) Odnosząc się natomiast do, podnoszonej przez skarżącą, okoliczności braku dostępu nieruchomości, objętej inwestycją do drogi publicznej wskazać należy, iż zarzut ten, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie jest zasadny. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), nie ogranicza się bowiem do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). Jakkolwiek zatem niewątpliwym jest, iż nieruchomość inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jaką jest ulica B, dostęp ten jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną – ulicę A. Droga ta usytuowana jest na terenach, będących własnością skarżącej Spółdzielni, Spółdzielnia też pozostaje jej zarządcą (art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz.U. nr 19 z 2007r., poz. 115 ze zm./). Jak wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej oraz mapy dla celów projektowych, wspomniana droga jest ogólnie dostępna, zapewnia komunikację szeregu nieruchomościom przy tejże drodze usytuowanych z drogą publiczną. W jej liniach rozgraniczających znajdują się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi. Oznacza to, że ulica A nie jest wyłącznie nieruchomością, stanowiącą własność Spółdzielni, wykorzystywaną jedynie na cele drogowe (dojazdowe do nieruchomości sąsiednich), lecz jest drogą wewnętrzną, dostępną powszechnie dla nieokreślonej liczby osób. W gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005r., sygn.akt OSK 1806/04, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1806/04). Zasadnie zatem organy administracji architektoniczno – budowlanej uznały warunek dostępu do drogi publicznej za spełniony, bez konieczności legitymowania się przez inwestora służebnością drogową, zapewniającą dostęp do drogi publicznej. Kwestia ewentualnej odpłatności za korzystanie z terenów, stanowiących własność Spółdzielni, jako wykraczająca poza zakres regulowany przepisami prawa administracyjnego, pozostawała natomiast bez wpływu na materię, określoną zaskarżoną decyzją. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. LF