II SA/Łd 933/09

Dnia 10 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] nr [...], 2. przyznaje adwokatowi B. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć i 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu P. K. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi B. P. z funduszów Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy R., decyzją wydaną w dniu [...] roku, nr [...], na podstawie art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 – 5 i art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).dalej u.p.z.p., oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 55, położonej w miejscowości L. [...], w gminie R. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., planowana inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Dalej Wójt Gminy R wskazał, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczno – urbanistyczną zabudowy istniejącej wokół wskazanej działki, w efekcie której organ ustalił, że planowany zakres inwestycji i sposób zagospodarowania terenu spełnia przesłanki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja ponadto uzyskała uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.K. podnosząc, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, ponieważ w efekcie jej realizacji zostanie naruszone prawo własności jego gruntu, sąsiadującego z nieruchomością, na której owa inwestycja jest planowana, bowiem między tymi nieruchomościami brak jest graniczników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania P. K., decyzją z dnia [...] roku, nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy R. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest źródłem żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, zaś jej podjęcie nie jest uwarunkowane wyrażeniem zgody przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Taka decyzja nie uprawnia również inwestora do rozpoczęcia budowy, gdyż nie przesądza o zgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi określonymi przepisami prawa budowlanego, zaś rolą tejże decyzji jest tylko i wyłącznie określenie warunków zabudowy terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z dyspozycją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a jej wyniki nie były kwestionowane przez stronę odwołująca się. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł P. K., podtrzymując zarzuty sformułowane w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem niniejszej sprawy, a zarazem rozważań Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku, nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] roku nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 55, położonej w miejscowości L. [...], w gminie R. Zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p, - w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, albowiem mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Oceniając postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie wskazać należy, iż organy badając czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdziły m. in., iż teren działki, na której projektowana jest inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a swoje stanowisko oparły na postanowieniu Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] roku znak: [...], którym uzgodnione zostały warunki zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wyjaśnił, że mimo iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na gruntach pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R IIIb, R IVa. R IVb, R V i Ł IV, to nie spowoduje ona zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu. Nadto wskazano, że w sytuacji lokalizacji wnioskowanej inwestycji na działce posiadającej gleby, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.), stosownie do art. 5 wskazanej ustawy organem właściwym w sprawach wyłączenia tychże gruntów z produkcji rolniczej jest Starosta [...]. Z tak wyrażonym poglądem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy wyjaśnić, iż nieruchomość, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja jest działką rolną, która nie jest położona w granicach administracyjnych miasta P. Znajduje się ona bowiem na terenie gminy R., zatem w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 5 b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączający stosowanie przepisów owej ustawy do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne, położone w granicach administracyjnych miast. Działka ta nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolne. Wobec powyższego zasadna jest teza, iż grunty rolne, na których ma powstać sporna inwestycja, podlegają ochronie przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta reguluje w rozdziale 2 zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 7 tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, po uzyskaniu zgody, właściwego organu administracji, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten statuuje ogólna zasadę, iż zmiany przeznaczenia w/w gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, została uregulowana w art. 11 ustawy, który stanowi, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w odniesieniu do użytków pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R IIIb, R IVa. R IVb, R V i Ł IV, Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim stwierdzić i podkreślić należy, w świetle przepisów ustawy, że użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne. O rolnym charakterze gruntu decyduje więc - poza przypadkami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 istniejący wpis w ewidencji gruntów. Natomiast przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntu rolnego na cele nierolnicze nie powoduje automatycznego przekształcenia gruntu rolnego w nie rolny, a zatem nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów. Takie przekształcenie umożliwia jedynie inne niż rolne wykorzystanie gruntów. Podstawą więc innego niż rolnicze wykorzystania gruntów rolnych określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne może być, tylko przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolnicze. Jak już wspomniano pojęcie użytków rolnych i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym 55, położona w miejscowości L. [...], w gminie R. stanowi grunt rolny w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych. Okoliczność tą potwierdza zarówno znajdujący się w aktach administracyjnych wypis z rejestru gruntów, jak i wspomniane już postanowienie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] roku. Zatem skoro działka, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wspomnianej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze dokonuje się, jak już zostało wyjaśnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem postanowienie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] roku o uzgodnieniu warunków zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych nie wypełnia dyspozycji zawartej we wskazanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy, szczególnie w sytuacji, gdy takowy plan nie został uchwalony. Konkludując należy uznać, iż w obecnym stanie prawnym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy R. wydane zostały z naruszeniem dyspozycji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 4. Organy rozpoznając ponownie sprawę będą zobowiązane do uwzględnienia oceny prawne zawartej w niniejszym wyroku. Natomiast wypada się zgodzić z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, iż spór dotyczący rozgraniczenia nieruchomości, czy brak graniczników pomiędzy nieruchomościami nie może być przeszkodą uniemożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ar